Какой вступает в новое столетие система местного самоуправления в Российской Федерации?

Официальные декларации неизменно говорят о необходимости местного самоуправления для обеспечения народовластия, для демократизации публичных механизмов. От руководителей федеральной власти мы слышим о всемерной поддержке развития местного самоуправления.

Однако приходится констатировать, что местное самоуправление как деятельность, осуществляемая населением самостоятельно и под свою ответственность по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций, сталкивается в Российской Федерации в настоящее время с такими проблемами, которые ставят под сомнение его реальность, едва ли не угрожают превратить местное самоуправление в идеологическую фикцию.

Только обеспечение реальных экономических, политических и правовых гарантий местного самоуправления позволит устранить отчужденность населения от муниципальной власти, позволит сделать местное самоуправление эффективным и, условно говоря, "рентабельным".

Обеспечение реальности и достаточности местных финансов является одним из необходимых условий становления и развития экономических основ местного самоуправления.

Ратификация Федеральным Собранием и вступление в силу для Российской Федерации Европейской Хартии о местном самоуправлении налагает на государство определенные обязанности, касающиеся гарантий и защиты муниципальных финансов. Формулировка этих обязанностей, данная в Хартии, на первый взгляд, не достаточно конкретна, что в силу особенностей национального правосознания едва ли не обесценивает положения этого международного договора в данной части.

Хартия говорит, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом. По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий.

Из данных положений Хартии вытекает, что за муниципальными образованиями должны быть закреплены собственные доходы, а также переданы регулирующие доходные источники, обеспечивающие осуществление необходимых собственных расходов местного бюджета. При этом основу доходов должны составлять именно собственные доходы. В отношении собственных доходов правовые гарантии их закрепления на постоянной основе и компенсационные меры в случае их изъятия, выпадения в следствие решений государственных органов должны носить наиболее полный и последовательный характер. Регулирующие доходные источники (отчисления от доходов по определенным налогам и сборам) должны предоставляться местным бюджетам на основе принципа равенства бюджетов. Как правило, индивидуализация размера регулирующих налоговых доходов должна осуществляться посредством дотаций (трансфертов) из фондов финансовой поддержки, образуемых в составе бюджетов субъектов Федерации. Дотации из этих фондов по определению не могут быть связаны, носить целевого характера. Финансирование переданных муниципальным образованиям расходов (по реализации отдельных государственных полномочий, по предоставлению социальных льгот, предусмотренных федеральным и региональным законодательством), возмещение дополнительных расходов и компенсация выпавших доходов в связи с решением государственных органов должны осуществляться сверх собственных и регулирующих доходов, направленных на финансирование собственных расходов муниципального образования.

В значительной мере положения европейского муниципального права учтены в российском национальном законодательстве. Правовые средства защиты имущественных прав муниципальных образований в сфере местных финансов имеются. Однако они остаются во многом не востребованным в силу ряда факторов. Прежде всего, это особенности правосознания муниципальных служащих, их неготовность активно спорить с должностными лицами и органами государства. Кроме того, это всевозможные политические ограничения - рычаги неформального политического контроля и давления. Но оправдывает ли себя такой конформизм? Как представляется, издержки, связанные с ним, очень велики.

Органы местного самоуправления не могут непосредственно принудить законодательные органы Российской Федерации и Ее субъектов передать им доходы в желаемом размере, т.е. в размере соответствующем принципам Европейской хартии местного самоуправления. Однако органы местного самоуправления могут и должны активнее защищать те имущественные права, те доходы, которые им уже принадлежат в соответствии с действующим законодательством.

Положительные примеры такого рода уже встречаются на практике. Так, муниципальное образование г. Братска Иркутской области не только смогло доказать незаконность областного закона Иркутской области "Об областном бюджете на 2000 год" в части установления этому муниципальному образованию заниженных нормативов отчислений по налогу на имущество предприятий и налогу на прибыль, но смогло также возместить убытки, причиненные местному бюджету в форме неполученных доходов в результате фактического применения незаконного нормативного акта субъекта Федерации.

Как известно, статья 9 федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" отнесла НДС полностью к доходам федерального бюджета. В результате этого выпал такой вид собственных доходов местного бюджета как часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства в пределах не менее 10 процентов в среднем по субъекту Российской Федерации. При этом никакой компенсации местным бюджетам в связи с прекращением этого источника дохода бюджетный закон не предусмотрел.

Как быть с недоимкой по НДС предыдущих лет? Как быть с суммами отсрочек, рассрочек, налоговых и инвестиционных налоговых кредитов, предоставленных по НДС финансовыми органами субъекта Федерации, например, в 2000 году, срок которых истекает в 2001 году? Позиция органов федерального казначейства заключается в том, что данные суммы подлежат зачислению в полном объеме в федеральный бюджет. Данная позиция не основана на законе. Действия органов федерального казначейства противоречат законодательству, могут быть обжалованы в суде, а причиненные ими убытки могут быть взысканы в пользу казны субъекта Федерации или муниципального образования.

Муниципальное образование плательщиком НДС не является. А именно носитель налога (заказчик работ) определен в постановлении Конституционного Суда РФ от 30.01.01 № 2-П в качестве "фактического плательщика" косвенного налога. Налогом в случае приобретения товаров (работ, услуг), в т.ч. покупки или сооружения основных средств, за счет бюджетных ассигнований непосредственно облагаются бюджетные ассигнования. Следовательно, нарушаются принципы самостоятельности и равенства бюджетов. В результате нарушаются статьи 130, 132 и 133 Конституции РФ. Изъятие бюджетных средств местного бюджета через перенесение на него бремени НДС не основано на законе и Конституции РФ, местный бюджет вправе требовать возмещения изъятых средств.

От представителей федеральных финансовых органов можно услышать следующую контраргументацию: бюджетные средства в данном случае не изымаются, а лишь перераспределяются в рамках бюджетной системы. Бюджет субъекта Федерации получит бюджетные средства обратно через дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а до местного бюджета эти средства дойдут через дотации из фонда финансовой поддержки местных бюджетов. Либо собственникам нижестоящего бюджета (субъектам Федерации и муниципальным образованиям) расходы по "входящему" НДС будут компенсированы вне рамок бюджетного процесса – за счет возможности пользования теми благами, которые обеспечивает федеральное государство (национальная безопасности, инфрастуктура единого федерального рынка и т.д.)

Однако расходы фондов финансовой поддержки являются собственными расходами вышестоящих бюджетов. К собственным расходам федерального бюджета относятся также расходы по обеспечению управления по исключительным предметам ведения Федерации (например, та же национальная безопасность). Финансирование собственных расходов вышестоящих бюджетов за счет изъятия части бюджетных средств конкретного местного бюджета при осуществлении им собственных расходов подрывает самостоятельность данного бюджета и реальность местного самоуправления на данной территории. Уместно отметить, что бюджетное законодательство устанавливает принцип совокупного покрытия расходов (ст. 28, 35 и др. БК РФ). Утверждение, что средства изъятые из местного бюджета посредством фактического налогообложения бюджетных инвестиций, иных ассигнований вернутся в данный бюджет не соответствует действительности. Выравнивание доходного потенциала различных государственных и муниципальных образований (ст. 129 и др. БК РФ) за счет изъятия бюджетных средств при осуществлении собственных расходов является несоразмерным ограничением права государственной и муниципальной собственности (ст. 35 Конституции РФ). Само понятие уровня бюджетной обеспеченности становится в данном случае фикцией, поскольку при определении его размера учитываются средства, изымаемые в федеральный бюджет.

Теряют от такой системы налогообложения бюджетных расходов все местные бюджеты - в размере 20 процентов от оплачиваемых товаров (работ, услуг), в т.ч. и местные бюджеты с неудовлетворительным бюджетным потенциалом. Дотации же получают далеко не все местные бюджеты. Да, если и получают, то в размере, не соответствующем расходам по уплате НДС. Конституционное требование, с котором могли бы выступить заинтересованные органы местного самоуправления, как раз и связано с необходимостью установления эквивалентного механизма возмещения каждому бюджету расходов по "входящему" НДС за счет федерального бюджета.

Изучение практики муниципальных организаций показывает, что в силу специфики профессионального и правового сознания их специалистов и руководителей, ряда других факторов муниципальные организации зачастую переплачивают налоги. При этом страдают не только финансы этих организаций, но и местный бюджет, вынужденный "дотировать" профессиональные ошибки менеджмента муниципальных организаций.

Возврат излишне уплаченного налога ограничен 3-хлетним сроком, зачет излишне уплаченных или взысканных налогов максимальными сроками не ограничен.

При возврате налогов, зачисляемых в федеральный бюджет (например, переплаченного НДС), местный бюджет не страдает (перекладывания денег из кармана в карман не происходит).

В случае возврата муниципальной организации налога из бюджета иного уровня местный бюджет может сэкономить на предоставляемой этой организации дотации (иной форме финансовой поддержки).

Отвлечения значительных оборотных средств можно было бы избежать при обращении к специализированным консалтинговым организациям (налоговым консультантам).

Среди перспективных проблем по налоговой тематике следует назвать следующие:

В период после принятия части первой НК РФ "хозспособ" НДС не облагался. Излишне уплаченный (взысканный) налог подлежит возврату. В период с 1.01.01 суммы исчисленного по "хозспособу" НДС и "входящего" НДС по приобретенным материалам подлежат вычету в том же налоговом периоде, в котором СМР считаются выполненными.

Списание дебиторской задолженности не порождало до 1.01.01 обязанности исчислить и уплатить НДС.

Муниципальные организации, воспользовавшиеся услугами специализированных консалтинговых организаций в области налогового планирования и аудита, смогли оперативно списать бесперспективных ко взысканию долги, а следовательно, сэкономить значительные средства по НДС.

В случае, если отдельные услуги оказываются муниципальными организациями по планово-убыточным (дотируемым) ценам и тарифам, обложению НДС подлежит только выручка, полученная от потребителей. Дотации НДС не облагаются.

Вступившая в силу глава 21 "Налог на добавленную стоимость" Налогового кодекса РФ исключает из-под налогообложения лишь операции по безвозмездной передаче отдельных видов имущества (жилых домов, детских садов, клубов, санаториев, дорог, электрических сетей, подстанций, газовых сетей, водозаборных сооружений и т.д.), а также объектов основных средств. В случае передачи муниципальным организациям как от органов местного самоуправления, так и от других лиц имущества, не подпадающего под эти группы (например, акций, товаров, доходных вложений в материальные ценности, МБП, недостроя и т.д.), по логике налоговых органов, НДС должен быть исчислен и уплачен.

Однако подобная практика налоговых органов не полностью соответствует определенным законом объекту и экономическому основанию НДС, принципу соразмерности налогообложения, установленному НК РФ и целым рядом актов Конституционного Суда РФ.

Распространенной является практика установления федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации льгот за счет долей налоговых доходов, подлежащих зачислению в местный бюджет. При этом федеральные и региональные льготы выступают в данном случае в качестве формы финансирования собственных расходов, соответственно, Федерации и Ее субъектов. Финансирование расходов осуществляется в данном случае за счет местных бюджетов. Компенсации выпавших доходов местным бюджетам в соответствующих законодательным актах не предусматривается. В результате подрываются финансовые основы местного самоуправления, сокращаются источники финансирования деятельности органов местного самоуправления по вопросам местного значения, снижается бюджетная обеспеченность муниципальных образований.

Бюджетный кодекс РФ не предусматривает обязательных нормативов отчислений от собственных доходов местных бюджетов в вышестоящие бюджеты. Централизация части доходов местных бюджетов может осуществляться исключительно по решению соответствующего представительного органа местного самоуправления. Однако закон РФ "О плате за землю", а также законы о федеральных бюджетах на очередные годы устанавливают нормативы отчислений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации от доли местного бюджета. Бюджетный кодекс РФ как более поздний нормативный правовой акт имеет приоритет по отношению к закону РФ "О плате за землю". В части, противоречащей Кодексу, данный закон применению не подлежит. Что же касается законов о федеральном бюджете, то хотя по времени они и являются более поздними, но по существу своему они являются не только нормативными актами, но и актами правоприменения, т.е. применения самого БК РФ, а правоприменительные акты, в т.ч. устанавливающие нормы временного действия, должны соответствовать нормативным актам постоянного действия, реализуемым в ходе бюджетного процесса. Отметим, что непосредственно закон РФ "О плате за землю" не устанавливает возможности установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов Федерации от земельного налога за земли городов и поселков.

Ряд льгот, установленных федеральным законодательством носят дискриминационный характер. Например, тот же закон РФ "О плате за землю" устанавливает льготу по землям, занятым федеральными автомобильными дорогами. Однако региональные и муниципальные автомобильные дороги также являются неотъемлемыми элементами национальной дорожной системы. Нормальное использование федеральных автомобильных дорог без поддержания в надлежащем состоянии иных дорог не возможно. Льгота распространяется только на дороги, находящиеся в федеральной собственности. Т.о. нарушается принцип равенства (равного допущения и равной защиты) собственности Федерации, Ее субъектов и муниципальных образований. В субъектах Федерации со значительной дорожной сетью и небольшими поступлениями в Территориальные дорожные фонды, расходы по уплате земельного налога могут иметь значительную долю в составе бюджетных расходов.

Значительные потери на практике для местных бюджетов могут быть связаны с осуществлением расходов, относящихся, в действительности, не к их ведению, а к ведению территориальных дорожных фондов (или бюджетов субъектов Федерации). Одним из примеров спорного разграничения расходов являются эксплуатационные расходы (в частности, расходы по освещению дорожной сети).

Наряду с указанными проблемами, касающимися в основном доходного блока проблем, можно назвать целый ряд проблем затрагивающих проблемы расходного блока.

Необходимым условием успешной защиты имущественных интересов местного самоуправления в финансовой сфере является психологическая и организационная готовность муниципальных органов взаимодействовать со специализированными консалтинговыми компаниями, которые обладают обширными информационными базами, а также научно и практически обоснованными методиками защиты прав местного самоуправления. В частности, органам местного самоуправления необходимо внедрить процедуры отбора консалтинговых компаний в конкурсном порядке как это предусматривает бюджетное законодательство, а также алгоритмы взаимодействия штатных юридических и экономических служб с привлеченными специалистами.

Наряду с представительством в суде, внедрением разработанных правовых и организационных схем в области налогообложения и бюджетных отношений, ведущие консалтинговые организации предлагают услуги по налоговому аудиту и планированию, по мониторингу местных финансов, в ходе которого могут быть выявлены существенные для данного муниципального образования проблемы. Консалтинговые компании этого уровня предлагают услуги в области независимого бюджетного аудита, целью которого в отличие от ревизионных органов является не найти крайнего, "поймать за руку", а помочь действующим муниципальным органам в решении существующих проблем. Аудитор – не ревизор, а помощник и советник штатных финансовых служб.