Е.А.
Юшина,к.п.н., Институт управления кадров Вятского педагогического университета
(Кировская область г. Киров).
Теоретические аспекты
муниципального управления
Местное самоуправление имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, формирования новой российской государственности, где пирамида формирования и удовлетворения потребностей принципиально перевернута: не государство определяет то, что нужно местному сообществу и в каком объеме, а само население посылает импульсы-требования к местной власти, а она, в свою очередь, - государству. Суть в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость цикла оказания услуг. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею, в силу знания местных условий, интересов совместного проживания и хозяйствования, а также подконтрольности его органов власти населению. Являясь властью специфической, производной от государственной, местное самоуправление имеет два вида полномочий: собственные и переданные государством. В то же время содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления имеет двойственную природу. Она включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования, так и регулирование хозяйственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.
В настоящее время в связи развитием местного самоуправления все возрастает роль муниципального управления, как особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве и, в то же время, научной дисциплины, носящей междисциплинарный характер.
Понятие "муниципальное управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления.
Часто в научной литературе в качестве синонима "муниципального управления" употребляется понятие "муниципальный менеджмент".
Как же соотносятся эти понятия ?
Английское слово
management (управление, заведование, организация) происходит от корня латинского слова "манус" - рука; первоначально оно относилось к сфере управления животными и означало искусство управления лошадьми. Позже оно было перенесено в сферу человеческой деятельности и стало обозначать область науки и практики управления людьми и организациями.Менеджмент - система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли. [
1]В российской экономике в широком употреблении слово "менеджмент" появилось "в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами рыночной экономики в управлении российскими предприятиями. Деятельность, заключающуюся в управлении персоналом фирмы, еЈ работниками, принято называть менеджментом"[
2]Другие ученые рассматривают менеджмент как науку об эффективном управлении предприятием, которая включает в себя учение о принципах организации предприятия (юридическая часть), о стратегии его развития (идеологическая часть), о подборе персонала (социологическая часть) и способах оптимизации его работы (психологическая часть); главным в менеджменте является выделение, определение и применение на практике всеобщих принципов управления. [
3]Ряд авторов считают, что менеджмент - это "1) совокупность лиц, занятых управленческим трудом в сфере частного и общественного бизнеса; 2) социальный и экономический институт, влияющий на предпринимательскую деятельность, образ жизни и сферу политики современного общества; 3) научная дисциплина, изучающая технико-организационные, социальные аспекты управления производством".[
4]В Словаре иностранных слов "менеджмент" переводится как управление производством и как совокупность принципов, методов, средств и форм управления производством с целью повышения эффективности производства и его прибыльности.
Иными словами, менеджмент - это функция, вид деятельности по управлению производством; руководству отдельными работниками, рабочей группой в организациях; определенная категория людей, осуществляющая управленческую деятельность.
Управление же - функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности, взаимодействия внутрисистемного и межсистемного
.Управление, на наш взгляд, понятие более широкое, чем менеджмент. Не случайно в научной литературе выделяются следующие виды менеджмента: стратегический, финансовый, инновационный, персональный, международный, экологический, производственный, снабжения, маркетинга, качества.
[ 5] При этом сложность и разнообразие управленческой деятельности позволяет выделить до 80 видов управления: государственное, муниципальное, социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и многие другие виды. [ 6]Исследователи М.Альберт, М.Мексоп и другие отмечают, что американцы, например, говоря о менеджменте, как правило, подразумевают менеджера - профессионального управляющего, представителя особой профессии. (В средних городах США, с населением 25-250 тысяч человек, используется исторически сложившаяся модель муниципального управления "совет-менеджер", действующая по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем совета директоров - Е.Ю). Термин "менеджмент", по мнению американских авторов, применим ко всем типам организаций, но когда речь идет о государственных органах любого уровня (характерной чертой англосаксонской модели организации местного самоуправления является то, что местные органы представляют собой составную часть государственного управления - Е.Ю.) используется термин
"public administration" - государственное управление (т.е применительно к муниципальному управлению по аналогии мы можем сказать - "municipal administration" - Е.Ю) [ 7] . В России в данной ситуации тоже применяются термины: "государственное управление", "политическое управление", "местное управление" и другие. Думается, что под управлением в этих случаях подразумевается нечто более глубокое, чем просто менеджмент.Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия.[
8]Муниципальное
же управление - "это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов.." [ 9]Субъектами менеджмента
являются менеджеры-руководители различного уровня, наделенные полномочиями в области принятия решений в определенных сферах деятельности организации, объектом - персонал организации (фирмы), а целью - получение прибыли на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, а не муниципальным образованием в целом.Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления, объектом - муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.
Таким образом, у понятий "муниципальный менеджмент" и "муниципальное управление" различны не только субъекты и объекты, но и цели. Исходя из этого, понятия "муниципальное управление" и "муниципальный менеджмент" полностью отождествлять нельзя. По мнению автора, понятие "муниципальное управление" более широкое, Јмкое, чем понятие "муниципальный менеджмент". Оно включает в себя не только деятельность по управлению персоналом, предприятиями, организациями, учреждениями, маркетинг, стратегическое планирование и другое. Исходя из общественно-политической природы местного самоуправления, и, учитывая, что данный феномен являясь агентом гражданского общества, вторгается в сферу политического, расширяет еЈ, а также является первичным политическим институтом, управленческая деятельность органов местного самоуправления тоже имеет двойственную природу: экономическую (хозяйственную) и властную (политическую). Властный (политический) характер проявляется, прежде всего, в самостоятельном формировании, контроле и исполнении муниципального бюджета - инструмента проведения определенной политики; исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятии общеобязательных на территории муниципального образования нормативно-правовых актов, решений; взаимодействие с населением, хозяйствующими субъектами, органами государственной власти, иными органами местного самоуправления с главной целью - удовлетворение всеобщих потребностей местного сообщества. Политические отношения на местном уровне, на наш взгляд, возникают в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, их структуры, порядка формирования и деятельности, а также в применении форм непосредственной демократии на уровне конкретных территорий (муниципальные выборы, местный референдум, собрания (сходы) граждан и другие). [ 10]
Исходя из специфики управленческой деятельности органов местного самоуправления применительно к уровню муниципальных образований следует говорить о муниципальном
управлении, которое включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования с целью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.Среди ученых также распространено мнение, что муниципальный менеджмент тождественен местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. [ 11] Поскольку в местном самоуправлении и объектом и субъектом выступает население муниципального образования, а главной целью является самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, то понятия "муниципальный менеджмент" и "местное самоуправление" тоже различны. По мнению автора, муниципальный менеджмент и муниципальное управление являются составными частями местного самоуправления. Рис.1
Рис.1.
В настоящее время преждевременно говорить о сложившемся местном самоуправлении. В каждом конкретном регионе, муниципальном образовании существуют специфические проблемы, тормозящие процесс развития местного самоуправления. Наиболее распространенными проблемами являются: отсутствие единой концепции развития данного явления на федеральном уровне; отсутствие полной нормативно-правовой базы на уровне субъектов РФ и в муниципалитетах, либо еЈ несоответствие нормам федерального законодательства; финансово-экономические; организационные; кадровые; информационно-методические проблемы; а также пассивность самих граждан, большинство из которых просто не знает, что такое местное самоуправление; и другие проблемы. А также местное самоуправление пока еще больше востребовано государством для управления своими нижними этажами, а не населением. Поскольку местное самоуправление в своем развитии ещЈ не достигло того состояния, которое заложено в первой части его определения в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - "самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно..", то на современном этапе применительно к уровню муниципальных образований опять же было бы целесообразно говорить о муниципальном управлении, осуществляемом органами местного самоуправления.
Основными целями управления муниципальным образованием, на наш взгляд, являются: во-первых, налаживание партнерских отношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование интересов различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности; в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и развития территории. В идеале эффективное муниципальное управление должно привести к самодостаточности территории. Но пока об этом говорить сложно ввиду дотационности большинства муниципальных образований в России, да и мировая практика подтверждает, что даже в странах развитых демократий муниципалитеты получают финансовую поддержку из государственного бюджета.
В связи с этим основными задачами муниципального управления, на наш взгляд, прежде всего, являются следующие: 1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности; 2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей; 3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории; 4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов; 5) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства; 6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности; 7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах; 8) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие.
Специфика управленческой деятельности на уровне муниципальных образований ставит в повестку дня вопрос о подготовке нового поколения управленцев, отвечающих современным профессиональным требованиям, способных работать в новых условиях, находить оптимальные решения в различных ситуациях, брать на себя ответственность.
Муниципальный менеджер, по мнению автора, - это профессионально подготовленный сотрудник, в чьем ведении находятся вопросы по управлению, знающий все параметры и особенности стратегического развития муниципального образования, способный обеспечить эффективное функционирование, устойчивое развитие муниципального образования в целом, либо какого-то отдельного подразделения, аккумулировать потенциал других людей, творческую энергию всего населения и их групп, координировать их деятельность для достижения целей муниципального образования и местного самоуправления в целом.
Вопрос подготовки кадров в настоящее время находится в стадии становления. В 2001 году в России отмечены следующие показатели образовательного уровня (нет данных по специальности "Государственное и муниципальное управление" - Е.Ю
.): выборные муниципальные должности (5,5% от общей численности) - 64,2% имеют высшее образование; 33,6% - среднее специальное; 2,2% - не имеют профессионального образования; должности муниципальной службы (94,5% от общей численности) - 51,2% имеют высшее образование; 46,0% - среднее специальное; 2,2% - не имеют профессионального образования; 0,5% - имеют ученую степень.[ 12] Но парадокс: большая часть выпускников высших учебных заведений, прошедших обучение по специальности "Государственное и муниципальное управление", остаются невостребованными. Поэтому, в первую очередь, данные проблемы следовало бы решать на уровне самих муниципальных образований: на основе специально разработанных программ проводить четкую кадровую политику, работу с кадровым резервом; а также применять другие формы и методы с учетом специфики муниципалитета.Литература: