За последние годы большая дискуссия развернулась вокруг роли местного самоуправления в системе органов власти, а также проблем, стоящих перед местным самоуправлением.

Многочисленные конференции и научно-исследовательские работы в области местного самоуправления, как правило, посвящены вопросам городского самоуправления и проводятся в рамках крупных и средних городов.

При этом, вопросов и проблем, возникающих в малых поселках городского типа и сельских районах в области местного самоуправления ничуть не меньше, чем в крупных городах и они часто носят специфический характер.

Часто можно услышать мнение, что мы не имеем большого опыта в области муниципального самоуправления, что недостаточно разработана на федеральном уровне его законодательная база.

Обратимся к нашей Конституции: "В российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

В "Бюджетном кодексе Российской Федерации" достаточно четко просматриваются вопросы финансово-экономических основ местного самоуправления.

Даже этот, далеко не полный перечень законодательных актов, принятых на федеральном уровне РФ, говорит о том, что наши дела в данном вопросе не так уж и плохи.

Нет никакой необходимости в детализации данных вопросов на федеральном уровне в нашей стране, отдельные регионы которой отличаются друг от друга не только по национальному составу населения, но и по культурно-историческим традициям, укладу жизни и быта, религии, климатическим зонам и пр., пр.

Поэтому центр тяжести нормативно-правовой и законодательной деятельности по функциям входящим в компетенцию местного самоуправления, должен быть перенесЈн на этот уровень власти.

Существенными признаками, свойственными местному самоуправлению и отличающими его от государственной власти являются:

• Различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в пределах и функциях определЈнных для неЈ федеральной властью.
• Разграничение сфер компетенции. Муниципальная власть имеет совершенно определЈнные функции и задачи, определенные ей федеральной и властью субъекта федерации. ПричЈм это круг вопросов устанавливается исходя из необходимости обеспечивать основные жизненные потребности населения.
• Самостоятельность в пределах собственной компетенции исполнением определЈнных функций, должны быть обеспечена собственными ресурсами, которые государством закрепляются за местным самоуправлением.
• Территориально-ограниченный, выборный принцип. Суть которого заключается в обязательном наличии выборных органов и в праве непосредственного решения населением вопросов, отнесЈнных к компетенции местного самоуправления. Отличие от других институтов демократической государственной власти, состоит лишь в локализации территории, на которой избираются органы местного самоуправления и действуют решения местных референдумов.

Таким образом, местное самоуправление можно рассматривать как форму народовластия, и как элемент политической системы государства.

Ярким примером проблем, стоящих перед местным самоуправлением сельского района, является ситуация, сложившаяся в Березовском районе Красноярского края, главой администрации которого я являюсь уже в течение года.

Березовский район имеет в своем составе шесть муниципальных образований, 25 населенных пунктов, население района 38100 человек.

На территории района зарегистрировано всего 755 предприятий различных форм собственности и организационно-правовых форм.

Социально-экономическая ситуация Березовского района в последние годы, как впрочем и других районов, характеризовалась падением производства, ростом неплатежей, распространением практики не денежных расчетов, что в конечном счете приводило к неуклонному снижению уровня бюджетной обеспеченности района.

Уровень доходной части бюджета упал ниже объема минимально необходимых расходов, что привело к возникновению задолженности районного бюджета по основным статьям расходов, в том числе по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы.

Отсутствие опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития территории создает предпосылки для принятия неэффективных управленческих решений, приносящих лишь сиюминутную выгоду, но в конечном счете, больно сказывающихся на населении, особенно на его социально уязвимых группах.

Необходимость проведения разработок в этом направлении сейчас признана на всех уровнях, и как следствие, краевой администрацией разработана "Комплексная программа социально-экономического развития Красноярского края на 2001-2005 г.г."

В рамках данной программы разработана "Программа комплексного социально-экономического развития Березовского района на 2001-2005г.г.".

Главной проблемой разработки программы является обоснование стратегических целей и приоритетов перспективного развития района и реализация механизмов достижения поставленных целей.

Если в условиях командно-административной системы эти цели и приоритеты как бы "спускались сверху" в планах развития, часто даже не учитывая местных условий, то при разработке данной программы мы должны выработать их сами, на основе детального анализа "стартовых" условий.

В условиях демократических процессов, происходящих в нашей стране, разработка подобной концепции должна вестись с учетом мнений и в условиях информированности населения, в интересах которого и будет осуществляться подобная программа.

Что же должна предоставлять из себя подобная программа? Программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования – прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение намеченных целей социально-экономического развития.

При этом субъектом планового регулирования на местном уровне являются органы местного самоуправления, объектом – все отрасли и сферы жизнедеятельности данной территории, экономические и социальные процессы, протекающие в ней.

С целью разработки концепции комплексного социально-экономического развития района, в 2000г. в Березовском районе в 2 этапа (июнь и октябрь) была проведена научно-практическая конференция "Муниципальное управление: опыт, анализ, перспективы". В работе конференции приняли широкое участие специалисты Российского научного центра муниципального управления, представители краевой администрации и районных администраций, ВУЗов г.Красноярска. Это помогло выработать приоритеты развития района в период до 2005г. и механизм реализации этой программы.

Основными приоритетами комплексного плана социально-экономического развития Березовского района являются:

• стимулирование реального сектора муниципальной экономики;
• разработка мер по увеличению доходной части бюджета;
• создание благоприятных условий для привлечения инвестиций;
• разработка программ финансового оздоровления муниципальных предприятий;
• оптимизация и экономия бюджетных расходов, достигаемая за счет: внедрения системы муниципального заказа, упорядочением системы льгот для местных предприятий и населения, усилением контроля за целевым использование бюджетных средств и пр.;
• усилением социальной составляющей расходной части бюджета, с целью улучшения качества жизни населения района и повышения его жизненного уровня.

Разработка пакета антикризисных мероприятий, который планируется осуществить в течение 2001г. на основе реалистического анализа ресурсов района, с учетом сложившихся тенденций социально-экономического развития и учитывает вышеназванные приоритеты развития района. Данный пакет антикризисных мероприятий дает в руки администрации инструмент для стабилизации социально-экономического положения района и его дальнейшего роста.

Структурная программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя следующие основные разделы.

К числу возможных факторов торможения и ограничения использования экономического потенциала района можно отнести:

-недостаточную диверсификацию экономики района, имеющую сильную зависимость от результатов деятельности одной отрасли (агропромышленный сектор);

-изношенность и низкий уровень использования основных фондов, низкую инновационную активность большинства предприятий агропромышленного, энергетического, промышленного комплексов;

-обострение в последние годы финансового положения большей части предприятий;

-недостаточный уровень бизнес-планирования на предприятиях, и как следствие, неумение квалифицировать себя как потенциального субъекта и объекта инвестирования;

-недостаточный уровень развития межрегионального и международного сотрудничества экономики и недвижимости;

-отсутствие выполнения работ по формированию и конкурсному размещению муниципального заказа.

Важнейшие экономические показатели, необходимые при формировании стратегических целей экономического развития муниципального образования могут быть получены в рамках следующих направлений:

-реализация структуры экономики района, еЈ диверсификация;

-организация бизнес-планирования по предприятиям, развитие инвестирования в наиболее перспективные отрасли и предприятия;

-поддержка эффективного предпринимательства, увеличение масштабов развития малого и среднего бизнеса;

-эффективное использование муниципального имущества и недвижимости;

-укрепление финансово-экономической базы местного самоуправления;

-организация эффективного межрегионального и международного сотрудничества;

-организация работ по формированию и конкурсному размещению муниципального заказа.

Выступая как субъект хозрасчетных отношений, муниципальные органы управления обеспечивают свои территориальные экономические интересы и одновременно создают условия для эффективного функционирования предприятий с учетом намеченных стратегических целей и приоритетов развития.

Важно осознать, что деятельность органов местного самоуправления по реализации программы заключается не в прямом участии в делах отдельных предприятий (ибо они – самостоятельные хозяйственные субъекты на рынке), а в создании условий, в организации на них процессов, необходимых для реализации программы, т.е. организации между ними и органами местного самоуправления партнерских экономически взаимовыгодных отношений.

И здесь трудно переоценить важность правового аспекта механизма реализации программы, когда органы местного самоуправления должны создать "правила игры", т.е. разработать соответствующую нормативно-правовую основу реализации программы.

Поэтому важнейшей задачей органов местного самоуправления является организация многоканального финансирования реализации программы. Центральное место здесь должно быть отведено активной финансовой и инвестиционной политике.

В качестве основного критерия стратегического макроэкономического прогноза, направленного на определение целей экономического развития территории, предлагается использовать характеристики доходной и расходной части бюджета муниципального образования.

Увеличение доходной части бюджета ( в части налоговых поступлений ) ни в коем случае не должно рассматриваться как его возможная максимизация, ввиду ограниченности платежеспособности населения и негативных социальных последствий.

Рост доходной части бюджета должен соответствовать расширяющимся социальным программам, проводимым в районе.

Расходная часть бюджета определяется объЈмом социальной помощи населению и реализацией других социальных программ, объЈмом муниципального заказа, который обеспечивает поддержание на необходимом уровне всей социальной инфраструктуры.

Основные пути обоснованного сокращения и экономии расходной части бюджета: адресная социальная помощь населению и размещение муниципального заказа на конкурсной основе.

• охрана здоровья населения;
• сфера образования;
• защита социально уязвимых групп населения;
• обеспечение жильем и жилищно-коммунальными услугами;
• обеспечение общественного порядка и законности;
• улучшение экологической ситуации;
• благоустройство территории;
• бытовое обслуживание и торговля;
• культура и искусство;
• транспортное обслуживание, связь и др.

В качестве основных социальных стратегических установок в комплексную программу социально-экономического развития района предложены следующие цели:

• активизация социальной политики, переход к адресной социальной помощи, достижение заметного улучшения материального положения и условия жизни населения;
• переориентация социальной и социально-культурной политики на семью, детей, молодежь;
• реализация нового подхода к охране здоровья, переход от концепции совершенствования медицинского обслуживания населения к концепции "расширенного воспроизводства физического и психического здоровья населения";
• интенсификация развития культурно-образовательного потенциала района на основе использования духовных традиций и наиболее современных и эффективных образовательных, воспитательных и культурно-просветительных технологий;
• нормализация и улучшение демографической ситуации в районе;
• развитие и совершенствование муниципальной социальной инфраструктуры;
• улучшение экологии района и сохранение среды обитания населения;
• формирование и развитие инновационно-творческого потенциала населения района.

Отдельно хотелось бы остановиться на проблемах жилищно-коммунального хозяйства района.

Очевидно, что в современных условиях жилищно-коммунальное хозяйство района требует серьезной реформы. Существующая система ценообразования, сложившаяся в отрасли, основанная на затратных принципах формирования тарифов и ограничений рентабельности предприятий ЖКХ, не стимулирует их к снижению издержек и делает практически невозможным привлечение инвестиционных ресурсов на развитие отрасли. Но, с другой стороны, серьезные ограничения имеет и платежеспособность потребителей услуг – как населения, так и местного бюджета.

Обеспечение минимально-достаточного уровня финансирования жилищно-коммунального хозяйства может осуществляться из двух источников; бюджета района и платежей населения. Нахождение разумного компромисса между этими источниками, разработка подходов к снижению задолженности населения по оплате услуг – важная составляющая часть антикризисной программы. Это позволит увеличить объем самофинансирования отрасли за счет увеличения тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня и сократить бюджетное ассигнование, предоставляемые ЖКХ района.

Одновременно существует возможность улучшения уровня жизни той части населения, имеющего доходы менее прожиточного минимума, путем дифференциации жилищно-коммунальных платежей в зависимости от доходов семьи и условий проживания.

Большие резервы имеются и в возможной передаче в аренду свободных производственных помещений и площадей муниципальных предприятий, упорядочении расчетов с арендаторами по эксплуатационным расходам.

С начала этого года уже действует механизм реализации комплексной программы развития района:

• принят и начинает реализовываться пакет антикризисных мероприятий, направленный на решение первоочередных проблем Березовского района;
• создан благотворительный Фонд "Содружество", направленный на реализацию целого ряда социальных программ района. В него вошли не только многие предприятия района, но и предприятия г.Красноярска;
• с целью развития малого предпринимательства в районе, создания новых рабочих мест, создан бизнес-инкубатор; открыт филиал Высшей школы бизнеса;
• принят пакет положений по муниципальному заказу Березовского района, проведены первые муниципальные конкурсы по закупкам товаров; работ и услуг для муниципальных нужд.

Мы провозгласили, что строим гражданское общество и большинство наших граждан ощущает себя налогоплательщиками, поэтому им далеко не все равно, как и куда расходуются бюджетные средства. Все острее встает вопрос о необходимости жесткого общественного контроля за расходованием бюджетных средств. При этом часть общества уверена в неумении властей эффективно управлять бюджетными средствами ( а отсюда и уход их от их уплаты), другая часть – требует создания различных комиссий над деятельностью администрации (что тоже требует средств и не дает желаемого результата).

Мировая практика выработала такой инструмент общественного контроля – это конкурсы или конкурсные торги, а механизм, приводящий в действие этот инструмент, - это конкуренция.

Раньше система выдачи подрядов, закупок различных товаров, работ, услуг, решалась соответствующими чиновниками, и вопрос, почему выбран тот или иной поставщик или подрядчик обществу не объяснялось. Скрытый от глаз общества выбор подрядчиков наносит ущерб не только престижу власти, но и препятствует развитию экономики. Зачем повышать качество выпускаемой продукции, совершенствовать технологию производства, сокращать издержки производства, если можно "договориться" с представителями власти и получить нужный подряд, заказ на поставку нужных товаров и т.д. С другой стороны, это оборачивается немалыми потерями и для бюджетов всех уровней: когда закупаются товары далеко не лучшего качества, по цене, превышающей сложившийся уровень цен в данном районе и т.д.

Напротив, прозрачность финансово-хозяйственной деятельности муниципальной власти создает стимулы для развития местной экономики, обеспечивая нужную конкурентную среду.

Для местной власти конкурсные торги – это возможность оптимизировать расходную часть бюджета, ведь во время конкурсов, где создана конкурентная среда между его участниками, как правило, происходит снижение расчетных цен на закупаемые товары, работы, услуги. Мировой опыт показывает, что конкурсное размещение муниципального заказа позволяет получить бюджетных средств, в пределах 10-20% от ранее запланированных средств.

Для эффективного обеспечения экономико- правового регулирования муниципального заказа муниципальные власти должны:

- регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;

• действовать в интересах всех членов местного сообщества;
• обеспечивать гласность и прозрачность всей деятельности.

Требуется разработка и внедрение в РФ на федеральном уровне:

- федерального закона, дающего возможность проводить закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд на единой для всех территорий организационно-правовой основе. Проект такого закона "Об основах формирования муниципального заказа" прошел два чтения в Государственной думе прошлого созыва и должен быть доработан ее новым составом.

• на муниципальном уровне: в разработке своего пакета положений о муниципальном заказе, который бы полностью учитывал специфику местных условий. Так, для Березовского района разработан и принят следующий пакет положений:
• положение о муниципальном заказе Березовского района;
• положение о формировании муниципального заказа Березовского района;
• положение о порядке проведения конкурсов по закупкам продукции для муниципальных нужд Березовского района;
• положение о конкурсной комиссии по закупкам товаров, работ и услуг;
• методические рекомендации о подготовке конкурсной документации для проведения конкурсных торгов.

В настоящее время в администрации получен первый опыт проведения муниципальных конкурсных торгов, которые показали свою эффективность.

В завершении своего доклада мне хотелось бы сформулировать некоторые предложения, которые могли бы войти в рекомендации нашей конференции:

- ввиду отсутствия на федеральном уровне закона о муниципальном заказе, просить Государственную думу РФ о скорейшем принятии соответствующего законопроекта об обязательном применении конкурсных механизмов при закупках продукции для муниципальных нужд;

- практика муниципального управления показала неэффективность выборных органов в поселковых советах, насчитывающих несколько десятков жителей. Очевидно, требуется укрупнение таких выборных территориальных единиц.