консультант комитета по делам территориальных образований и территориальных связей правительства Московской области,

О.Б. ИВАНОВ

Комитет по делам территориальных образований, общественных и территориальных связей Правительства Московской области, старший преподаватель МАИ

(г. Москва)

ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

В настоящее время многими учеными-правоведами, а также практиками, занимающимися вопросами муниципального права, обсуждается вопрос, на каком уровне преимущественно должно осуществляться местное самоуправление - на уровне поселения или района.

И поселение (город, поселок, село, деревня), и район являются административно-территориальными единицами государства. Первые из них имеют естественный характер происхождения, в них люди исторически сгруппировались для совместной жизни. Единицы же районного звена (районы, уезды, регионы и др.), созданные сверху актами государственной власти, можно рассматривать как искусственные образования. В искусственных административно-территориальных единицах может и не быть местного самоуправления, а могут быть назначены территориальные органы или представители государственной власти (администрации, префекты, начальники районов и др.).

Западные юристы считают, что в управлении искусственными административно-территориальными образованиями должны преобладать интересы государства, в то время как естественные образования могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться в первую очередь местными интересами. Данное положение закреплено и в Европейской хартии местного самоуправления, которую Россия ратифицировала в 1998 году. В соответствии с данным документом одним из принципов местного самоуправления является обеспечение органами местного самоуправления одновременно эффективного и приближенного к гражданам управления.

Целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно- территориальные единицы осуществляется с точки зрения более эффективного осуществления органами государственной власти, в том числе территориальных, своих функций.

В Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 131 Конституции "местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях". Данную норму можно толковать так, что местное самоуправление осуществляется в основном в поселениях (городских, сельских) и в виде исключения на других территориях. Данный вывод подтверждается и авторами статей о местном самоуправлении Конституции РФ.

Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в пункте 1 статьи 12 фактически продублировал конституционную норму, указав, что "местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях".

Как и в Конституции, в данной норме при определении территории, на которой осуществляется местное самоуправление, законодатели на первое место отводят поселения и лишь в качестве дополнения к ним другие муниципальные образования.

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и вышеуказанным Федеральным Законом можно предположить, что основным видом муниципального образования в России должно стать городское или сельское муниципальное образование. И хотя в настоящее время в Российской Федерации сформировались муниципальные образования разных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы), районы, но в большинстве субъектов Российской Федерации (порядка 70) муниципальными образованиями являются либо город и район, либо город, район и сельский округ, а поселки, села и деревни муниципальными образованиями не являются. По данным на начало 2000 года, в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов - 625, районов - 1404, сельских округов - 9314, тогда как поселков всего 516, а сельских населенных пунктов и того меньше- 203.

Выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в большинстве случаев происходил не объективным, а субъективным способом, в том числе и в процессе конкуренции региональных и местных политических элит. При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на максимально приближенном к населению уровне. В итоге в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.

Например, на территории Московской области, в которой проживают почти 7 млн. человек, имеется всего 80 муниципальное обꗬÁIЙሀ¿ကЀ䵐

橢橢뎲뎲Й圇��⍩İ

]ȺȺȺɖˮˮˮ΂΂΂΂8κ

φ΂ᕔĲϦϪЀЀЀЀЀЀፂፄፄፄ/፳ÔᑇÔᔛ$�ᚆǴ᡺ŀᔿ�ˮЀЀЀЀЀᔿи�ˮˮЀЀϦи�и�и�Ѐ�ˮЀˮЀፂ̂@�͂@�ɮ@�ʮ@�ˮˮЀፂи�d�и�Ҝ-ٺೀˮˮፂЀϚ

냀茾ǀ΂΂М��ጺ�Начальник юридического отдела Комитета по делам территориальных образований, общественных и территориальных связей Правительства Московской области, старший преподаватель МАИПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАушается основной принцип местного самоуправления - принцип максимального приближения местной власти к населению.

На примере Орехово-Зуевского района можно говорить, что такие образования не являются муниципальными, а скорее имеют свойства некоего государственно-подобного образования, субъекта Московской области. Думается, что на таких территориях местное самоуправление не может осуществляться, но здесь обязательно должна присутствовать государственная власть. Будут ли это только территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации или органы представительной и исполнительной власти данного образования - вопрос другой. Кстати, о возможности создания последних указывал Конституционный суд Российской Федерации в своем постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской республике". Конституционный суд фактически заявил о том, что государственная власть осуществляется в России не только на двух уровнях (федеральном, субъектов федерации), но также может осуществляться и на уровне административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.

С целью же более эффективного осуществления органов местного самоуправления вопросов местного значения необходима градация муниципальных образований по некоторым критериям, среди которых можно выделить:

вид муниципального образования – город (административный центр субъекта федерации, административный центр района, город районного значения), поселок, село, деревня, район, сельский округ;

численность населения;

уровень бюджетной самодостаточности.

Это градация необходима для того, чтобы в зависимости от типа муниципального образования дать ему возможность осуществлять и решать только те вопросы местного значения, для которых он "созрел". Остальные же местные вопросы должны взять на себя территориальные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

На территориальные исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть возложены следующие функции:

Осуществление государственных полномочий субъектов Российской Федерации, непосредственно связанных с местными интересами;

Решение тех вопросов местного значения, которые не осуществляют муниципальные образования;

Согласование решений высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации о дотациях муниципальным образованиям с последующим контролем за расходованием этих средств;

Надзор за законностью деятельности и принятием нормативных правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления.

Территориальные органы государственной власти не должны заменять собой органы местного самоуправления. Однако, местное самоуправление должно опуститься именно на местный уровень, уровень поселения, и решать лишь местные, в основном, социально-бытовые проблемы жителей.

Таким образом, с помощью данной системы организации местного самоуправления и территориальных органов государственной власти субъектов Российской Федерации решается две самые основные проблемы - появляется заинтесованность жителей в осуществлении местного самоуправления в связи с приближением местного самоуправления непосредственно к ним, а муниципальные образования осуществляют только посильные им вопросы местного значения в соответствии с их финансово-экономическими возможностями.