Н.И. Миронова,
к.с.н., помощник депутата Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации В.Н.Бондаря, сотрудник аппарата Политической партии "СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ"
(г. Москва).
Проблемы местного самоуправления в России
и муниципальный консалтинг
Тема форума - муниципальный консалтинг.
Почему эта тема заслуживает внимания?
Потому что одни и те же проблемы местного самоуправления (несмотря на то, что они острые, кричащие, затрагивающиеся по сути каждого гражданина нашего государства) продолжают звучать от конференции к конференции. До сих пор продолжает дискутироваться вопрос о природе и сущности самого феномена местного самоуправления. Во властных структурах (особенно региональных) до сих пор идет спор о конкретных формах этого института. В последнее время в становлении местного самоуправления наметился опасный застой, кризис развития.
Несмотря на то, что муниципальное сообщество растет и продолжает нарабатывать научный и практический опыт организации публичной власти, главная (1-ая) проблема пока остается: институт местного самоуправления является принципиально новым социальным явлением российской действительности, новым элементом кардинально изменившегося государственного устройства.
Осуществление эффективного местного самоуправления требует понимания этой новизны и грамотной деятельности всех представителей власти в изменившихся реалиях. Как никогда ранее востребован профессионализм и компетентность муниципальных кадров - депутатов, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих. (Недавно по инициативе СПС в Туле состоялся семинар по вопросам местного самоуправления. Не только для кандидатов, но и для действующих депутатов многие вопросы, связанные с формированием и исполнением местного бюджета, управлением муниципальной
собственностью и др. оказались откровениями.)Актуальной остается работа по организации учебы основам местного самоуправления журналистов, школьников, студентов. Для каждой категории перечисленных лиц нужны свои обучающие программы. Радует появление специальности "Государственное и муниципальное управление" в ряде ВУЗов. Преподавателей же в достаточной степени компетентных в вопросах местного самоуправления пока сильно не хватает.
Актуальной является работа с гражданами, активом общественных объединений и политических партий, которые стремятся к формированию гражданского общества, призванного оказывать давление на власть правовыми методами.
Дело в том, что сфера общественная отношений отличается от технической, материальной сферы. Ведь если планеты солнечной системы движутся по каким-то законам, то они будут перемещаться по тем же законам с тем же эффектом независимо от того, что думают об этом люди. А вот реформирование, изменение сферы общественных отношений во многом определяется тем, что думают об этих изменениях (реформах) люди, как они воспринимают происходящие перемены .
Становление местного самоуправления - сложного социального института - во многом зависит от того, что думают о этом явлении люди - представители власти, обычные граждане. Как все они воспринимают процесс и результаты трансформирования управления на муниципальном уровне.
В связи с этим напрашивается вывод: сейчас действительно настало время муниципального консалтинга. Причем я бы отнесла к консультантам этой востребованной сферы не только тех, кто работает с органами местного самоуправления, но и тех, кто консультирует (будет консультировать ?) по проблемам организации местного самоуправления представителей органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
2-ая проблема, которая постоянно звучит на всякого рода общественных слушаниях - неполнота и несистемность федерального законодательства по вопросам местного самоуправления, несоответствие регионального законодательства Конституции РФ и федеральному законодательству.
ВсЈ это приводит к тому, что реальные структуры местного самоуправления создаются в интересах региональных экономических и политических элит при игнорировании интересов местных сообществ, для которых и должен функционировать этот институт. Нарастает отчуждение власти от общества. Институт местного самоуправления обвиняется в неэффективности и ненужности.
Муниципальные консультации необходимы по вопросам:
адекватного понимания природы и сущности местного самоуправления и роли граждан и их объединений как основных (первичных) субъектов местного самоуправления;
создания системы связи жителей со структурами муниципального управления для решения как насущных (оперативных) проблем жителей, так и стратегических вопросов социально-экономического развития территорий;
обязательной открытости для жителей и общественных объединений стандартных процедур принятия решений органами местного самоуправления по бюджету, налогам, использованию муниципального имущества, кадровым вопросам и др.;
выявления "точек роста" конкретного муниципальные образования и создания уникальной среды обитания в нем, что будет способствовать осознанию гражданами связи со своей территорией, а значит – важности и необходимости объединиться в местное сообщество.
Но всЈ таки хочется верить в возрождение "порядка их хаоса", и признаки позитивного здесь есть. Так, органы государственной власти Москвы нашли в себе мужество признать ошибочность той концепции власти, которая была заложена в Устав города в 1995 году. Многие представительные органы местного самоуправления в городах России взялись за корректировку уставов, написанных 5-6 лет назад, чтобы отразить в них новые управленческие технологии и ввести элементы стратегического планирования муниципальных образований.
Некоторые республики начали изменение своего регионального законодательства. В Саха(Якутии) идет активный поиск выхода из тех правовых коллизий, в которых оказалась Республика в связи с тем, что институт местного самоуправления практически не развит: статусом муниципального образования обладает только 3-4 поселка. На остальной территории (а это восемь Франций) в улусах и городах действуют местные представительные органы государственной власти (нормы об их полномочиях отменены судом) и местные администрации, работающие по смете, спущенной из республиканского бюджета.
3-ья проблема - нереализованность на практике действующих норм Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ и законодательства РФ (федерального и регионального) в сфере местного самоуправления.
Сейчас дело доходит до парадоксов.
Недавно в Москве, прошла серия слушаний, посвященных 10-летию реформы местного самоуправления. На заключительном заседании Мэр Москвы Ю.М.Лужков говорил замечательные и правильные вещи о местном самоуправления. Но говорил он это в том контексте, что якобы ни Конституция РФ, ни жестко сконструированное федеральное законодательство не позволяют вот так здорово и красиво всЈ организовать в Москве.
В связи с этой проблемой - поле деятельности для муниципального консалтинга:
1) определение каким образом более четко, с учетом принципа субсидиарности, выделить те государственные задачи, решение которых наиболее эффективно выполнить именно на муниципальном уровне;
2) определение как, исходя из различия задач различных видов власти (федеральной, региональной и муниципальной) перед обществом, осуществлять разграничение полномочий (а это динамический процесс) и выстраивать межбюджетные отношения между ними;
3) помощь в разработке и внедрении системы мер, включая государственные социальные стандарты, которые обеспечат институт местного самоуправления всеми необходимыми ресурсами, в том числе - финансовыми, для выполнения им своего функционального предназначения в государстве и реализации, тем самым, норм Европейской хартии местного самоуправления, Конституции России и законодательства Российской Федерации.
4-ая проблема – наличие территориальных особенностей субъектов РФ и сильное неравенство муниципальных образований по своим ресурсам
(территориальным, экономическим, человеческим, культурно-историческим и иным). При этом действующее законодательство, созданное в отсутствии практики установления и отмены правового статуса муниципального образования у конкретной территории, содержит размытость формулировок по территориальным основам местного самоуправления. Эта и иные причины сейчас привели к тенденции укрупнения муниципальных образований по всей России и искажению сути местного самоуправления как публичной власти, приближенной к гражданам.Яркий пример такого укрупнения – недавние события на юге Тюменской области, где пришедший к власти губернатор С.Собянин инициировал и осуществил изменение территориальных основ местного самоуправления. Искренне желая как лучше, но находясь в плену старых стереотипов управленческих отношений, он стал основным инициатором реформирования всей системы местного самоуправления и введения так называемой "районной модели".
В условиях многопартийной системы и разнообразия форм собственности районная модель местного самоуправления - шаг назад в развитии гражданского общества, поскольку и гражданское общество, и местное самоуправление - это общественные явления одной природы. Они могут возникнуть только одновременно.
Район в Тюменской области, протяженный по территории и объединяющий 10-20 поселений и сельсоветов, объективно не является локальным местом проживания граждан, нуждающихся в объединении для решения каждодневных проблем через выборные органы местного самоуправления. Хотя на уровне района возможен общий интерес всех его жителей, но такого рода проблемы не являются каждодневными (например, строительство районной больницы, крупного промышленного объекта, ведение газопровода в села и т.д.). Их решение возможно в рамках межмуниципального сотрудничества или через действующие ранее территориальные органы государственной власти.
Произошедшая в Тюменской области контрреформа местного самоуправления не является продуманной и научно обоснованной с точки зрения еЈ социальных последствий.
ВсЈ это свидетельствует, во-первых, о необходимости разработки новых подходов к установлению территориальных основ местного самоуправления на федеральном уровне (очевидно нужен федеральный закон об общих принципах образования, преобразования и упразднения муниципальных образований)
. А во-вторых, практически в каждом субъекте Федерации необходимы серьезные научные исследования (экономические, социологические и т.д.) и обоснованные предложения по территориальной организации местного самоуправления именно в этом субъекте или на части его территории. А это поле деятельности более чем подходит для муниципального консалтинга.С моей точки зрения судьба района в России (этого искусственного образования, доставшегося нам в наследство от старой системы государственного устройства) может развиваться в двух направлениях:
как продолжение государственного управления субъекта РФ, когда на уровне района действуют территориальные подразделения исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие государственные полномочия на территории района (примерно то, что было в Тюменской области при Л.Рокецком);
как межмуниципальное сотрудничество (кооперация) органов местного самоуправления всех муниципальных образований, находящихся на территории района.