В феврале 1997 года в Государственной думе РФ впервые на общественных слушаниях обсуждался проект Федерального закона "О государственном социальном заказе". Обстановка, в таком конфликтном месте, как Госдума, казалась на редкость более чем доброжелательной. И депутаты, и члены правительства, и сотрудники некоммерческих организаций, в чью поддержку лоббировалась законодательная инициатива, и представители крупнейших регионов - Екатеринбурга и Нижнего Новгорода - были единодушны: новому закону быть. Немного пожурили, правда, разработчиков дотошные экономисты: дескать, нужно пролить больше света на финансовый механизм. Председатель комитета Госдумы по социальной политике С.Калашников любезно посоветовал рабочей группе и депутатам В. Борщеву и А.Голову почетче прописать основополагающую роль конкурсов в определении лучшей социальной программы. Представитель Законодательного собрания Нижегородской области торопил депутатов: как можно скорее принимайте закон, мы заждались, у нас, в самом передовом регионе, этой социальной инициативы - хоть пруд пруди. Довольные достигнутым соглашением, авторы закона увлеклись в буфете кофе с пирожными, гордо называя свое детище "революцией в социальной сфере" и, как водится у революционеров, мечтали о будущем.
С того самого исторического дня прошло два года, а воз... то есть проект закона о соцзаказе и ныне там, под широким депутатским сукном. Он до сих пор не принят ни на одном из уровней власти и ни в одном из регионов страны. Только в Московской городской думе проект вносился на рассмотрение избранников народа под разными названиями три раза и все три раза благополучно проваливался. В чем же причина?
Думается, отнюдь не в некомпетентности людей, которые несколько лет трудятся, переписывая пресловутый документ десятки раз. Уважаемых членов рабочей группы - президента благотворительного фонда "НАН" Олега Зыкова, юриста фонда Нодара Хананашвили, депутатов В.Борщева и А.Голова никак нельзя назвать дилетантами. Рискну высказать свое мнение: социальный заказ не узаконен до сих пор потому, что общество еще не созрело. Не готовы оказались все реальные участники этого действа: и предполагаемые заказчики - государственные чиновники, и предполагаемые исполнители - некоммерческие организации, и те, в интересах которых закон должен был быть принят - подавляющее большинство населения страны.
"Корни травы" нуждаются в поливе
Предполагаемая законопроектом схема передачи части государственных
средств на выполнение социального заказа некоммерческим организациям соответствует
мировой практике. Известно, что в Германии, где система социальной защиты
населения весьма эффективна, 70 процентов финансов, используемых НКО, выделяются
из госбюджета. В Великобритании - около 80 процентов. Американские приюты
для бездомных и кризисные центры для жертв насилия также в основном построены
на государственные деньги. В цивилизованных странах считается, что государству
одному не под силу тянуть всю социальную сферу и нужно передать часть ресурсов
тем, кто находится рядом со своими подопечными и знает конкретные проблемы
каждого и конкретные адреса, по которым должна поступать помощь. Не случайно
для таких облеченных доверием низовых организаций есть в США красивое название
"грасс рутс" - "корни травы".
Наше нищее государство тем более не способно справиться со своими проблемами и помочь 70 процентам своих граждан, попавших после кризиса в категорию бедных. Однако госчиновники не желают уступить даже малую часть бюджетных ресурсов. Причем наиболее рьяно выступают против закона именно те члены правительства, которые когда-то были "за". Например, Сергей Калашников, о котором шла речь выше. Будучи депутатом Думы, он поддерживал законопроект и даже давал советы разработчикам. Теперь же, став министром труда и социального развития, Калашников не устает повторять с телеэкрана, что он не доверяет общественным организациям. Дескать, за социальную сферу должно отвечать только государство, а НКО - дилетанты, они лишь просят деньги, а, когда находят, занимаются махинациями. В пример постоянно приводится Национальный фонд спорта. Кстати, этот фонд, уже подзабытый гражданами, несколько лет играет роль постоянного пугала. О нем со страхом в глазах говорил еще Олег Сысуев, посидев в свое время в кресле министра труда.
"Одно дело - философствовать, а другое - самому управлять процессом, - возражает оппонентам Олег Зыков, президент благотворительного фонда "НАН". - Пешеходы и водители точно так же относятся к правилам уличного движения. Когда идешь по улице, все водители кажутся нарушителями прав пешеходов, но стоит сесть за руль, пешеходы кажутся надоедливыми, снующими без толку существами. В основу закона положен конкурсный механизм, а ведь конкурсы надо организовывать, приглашать экспертов, следить за выполнением заказа. Зачем все эти сложности, когда можно самому "контролировать денежные потоки", ничего конкретно не делая, и сетовать на отсутствие средств, благо их никогда не хватает. Тем не менее в бюджете любого уровня заложено от 2 до 10 процентов средств, которые должны расходоваться через механизм целевых программ. Так что жалобы на то, что для выполнения закона нужны какие-то дополнительные средства - чушь! Тем более, что часть денег (или использование труда волонтеров) может изыскать сама некоммерческая организация".
"Упрямство" министра труда тормозит рассмотрение закона в Думе. Без положительного заключения, данного правительством, его, конечно, принять можно, но исполнять никто не станет. "Я же ведь с самого начала был против", - скажет тот же господин Калашников и отложит принятый документ в дальний ящик. Кстати сказать, и в прошлом году проект закона не рассматривался в Думе как раз из-за нежелания некоторых чиновников из департаментов Минтруда дать положительный отзыв. И это несмотря на то, что вице-премьер, курировавший социальную сферу, высказался в его поддержку. Поистине правая рука не знает, что делает левая...
Одна старушка - на целый отряд
Передо мной номер телефона некоммерческой организации с заманчивым
названием - что-то вроде "Благотворительный молодежный фонд социального
прогресса". Звоню. Трубку берет борец за социальный прогресс. "Мы сейчас
работу пока прекратили, - говорит он усталым голосом. - Деньги кончились,
ждем гранта. Вот заявку написали". - "Позвольте, а чем же вы занимаетесь?"
- "Московским пенсионерам помогаем, иногда покупаем им продукты, полы моем.
У нас 12 человек на обслуживании". Но помогать старикам - работа волонтерская,
с ней может справиться любой школьник-тимуровец. А тут у людей есть помещение,
телефон, да еще ожидают гранта, чтобы получать зарплату! Вспоминается анекдот
о пионерском отряде, переводившем десять раз через улицу одну и ту же старушку.
В повседневной работе корреспондента АСИ такие примеры - весьма частые. Из ста организаций третья часть вообще не работает, хотя имеют и офис, и телефоны, половина обременяет себя работой раз-два в год. В основном она сводится к подготовке благотворительного праздника или семинара. Лишь пятая часть трудится в поте лица, зачастую не имея даже приличного помещения и сидя на домашнем телефоне руководителя. Так, к примеру, уже более пяти лет работает региональная организация "Жизненная помощь инвалидам детства". У нее десять отделений в Центральном административном округе, где числится более трех тысяч семей с детьми-инвалидами. Вся обширная база данных и переписка "Жизненной помощи" хранится под кроватью в квартире председателя правления Любови Дьяконовой, которую недавно выбрали советником районной управы "Хамовники".
Такие организации находят, а порой и зарабатывают средства сами. Однако основная подпитка для "корней травы" - зарубежные гранты. Создается довольно уродливая ситуация: выходит, что правительствам и дружественным НКО Запада важнее, чем нашим властям, будет ли существовать в России гражданское общество или нет. Но все же не стоит поспешно обвинять Ивана Ивановича, главу управы района "Чертово-Куличково", в нежелании заключать договор на социальный заказ с борцами за социальный прогресс. Ведь, проверив деятельность этой организации, Иван Иванович поймет, что в ней сидят обыкновенные бездельники. Заказ наверняка выполнен не будет, а отвечать придется главе управы.
По мнению Юрия Березкина, председателя координационного общественного совета Комитета по делам семьи и молодежи и директора молодежной организации "Форпост культуры имени С.Т. Шацкого", - Москва нуждается в отдельном законе о социальном заказе, касающемся только общественных организаций. Ведь они не могут конкурировать с мощным и богатым коммерческим сектором и государственными организациями социальной сферы (Домами культуры, школами, стадионами и т.д.), которые освобождены от налогов. Слабые "корни травы" погибнут, в процессе естественного отбора их подавят более сильные растения.
Все верно, но вопрос лишь в одном: а стоит ли переживать за судьбу всяческих борцов за прогресс? Не могут участвовать в конкурсе, находить деньги на оплату экспертов, привлекать на выполнение программ собственные средства - значит, нежизнеспособны. Одно дело, когда на заказ претендует сильная НКО, уже построившая, например, реабилитационный центр для наркоманов всего округа или поставившая в нескольких районах машины для прессования бытового мусора. Тут, действительно, можно не опасаться, что государственные средства будут потрачены не по назначению, и даже можно подсчитать, сколько их в результате работы будет сэкономлено.
Революцию надо начинать с низов
В конце 1997 года независимая социологическая компания "Vallidata"
провела исследование в трех крупных городах России - Омске, Краснодаре
и Ставрополе. Оно касалось уровня жизни населения этих городов. Горожанам
было задано и несколько вопросов об отношении к НКО. Выяснилось, что всего
33 процента жителей Омска, 29 - Краснодара и 32 - Ставрополя информированы
о деятельности общественных организаций. 80 процентов информации получено
из СМИ, и лишь 6 процентов знают о работе НКО на основе собственного опыта.
Во всех трех городах респонденты не смогли назвать больше трех организаций.
Везде на первое место они ставили Комитет солдатских матерей, на второе
- Всероссийское общество инвалидов и общества ветеранов. Отношение в целом
к НКО ухудшилось на 25 процентов по сравнению с 1995 годом, когда там же
проводилось аналогичное исследование. Опрошенные критиковали НКО, во-первых,
за слабую эффективность работы, во-вторых, за отсутствие ожидаемой от них
помощи и защиты. Не думаю, что по прошествии двух лет ситуация сильно изменилась
в этих и многих других городах.
Исключение могла бы составить лишь Москва, где третий сектор в основном сложился и общественные организации работают активно. Можно упрекать россиян за патерналистское отношение к государству: почувствовав себя сиротами без его отеческой заботы, они автоматически переложили ожидание этой заботы на плечи НКО. Можно также покритиковать и общественные организации за то, что они не рекламируют свою деятельность, плохо контактируют с прессой. Ясно одно: НКО и граждане живут в двух почти параллельных пространствах.
В этой ситуации вряд ли стоит ждать революционных изменений в социальной
сфере, даже если закон о социальном заказе будет принят. Революция, начатая
сверху, должна быть поддержана снизу. НКО и те самые 70 процентов населения,
имеющие слабое представление об их существовании, должны пойти навстречу
друг другу. Чем больше людей будет задействовано в социальных инициативах,
привлечено к активным действиям, тем больше шансов у третьего сектора подхватить
знамя социальной защиты из слабеющих рук государства. Тогда и станет очевидной
необходимость принятия закона.
Не узаконенный на федеральном и региональных уровнях социальный заказ
все же кое-где существует. Комитет по делам молодежи РФ, до того как его
ликвидировало правительство Кириенко, ежегодно проводил конкурс среди общественных
организаций на лучший проект летнего лагеря отдыха для детей, победителям
предоставлялись гранты. Проводит конкурсы малых грантов для московских
НКО и Комитет общественных и межрегиональных связей Правительства Москвы.
В начале года московское правительство приняло постановление N 1016 "О
мерах по совершенствованию государственной поддержки досуговых организаций,
ведущих работу с детьми, подростками и молодежью по месту жительства".
В нем также идет речь о заключении договоров с негосударственными организациями
на уровне управ. Существует социальный заказ и в некоторых других городах,
например, в Тюмени.
В этом году Фонд "Евразия" запускает в 15 регионах пилотный проект по социальному заказу для НКО, предоставляя 50 процентов средств на проведение конкурсов. Остальное - из бюджета регионов. Результаты проекта будут видны уже к сентябрю. Возможно, они покажут, насколько созрело наше общество для того, чтобы называться гражданским. Насколько способны его молекулы и атомы - НКО - взяться за дело государственной важности, каким является социальный заказ. Его выполнение - серьезный экзамен, и сдать его под силу только сложившемуся гражданскому обществу, а не группе отдельных людей, становящихся толпой - по праздникам, населением - по будним дням, электоратом - во время выборов.
Сведения об авторе: Людмила Письман -корреспондент АСИ, журнала "Новая
занятость".
ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ГОСУДАРСТВЕННОМ СОЦИАЛЬНОМ ЗАКАЗЕ"
Статья 1. ПРЕДМЕТ РЕГУЛИРОВАНИЯ
Настоящий Закон регулирует общие пpинципы и положения фоpмиpования,
размещения и исполнения на контpактной (договоpной) основе государственных
заказов на реализацию социальных проектов и пpогpамм для общественных нужд
юридическими лицами Российской Федерации, независимо от фоpм собственности
и организационно-правовых форм, в том числе - благотворительными и иными
некоммерческими организациями.
Статья 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННОМ СОЦИАЛЬНОМ ЗАКАЗЕ
Законодательство о государственном социальном заказе состоит из настоящего
Закона, других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, принимаемых в соответствии с Конституцией
Российской Федерации.
Статья 3. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В ЗАКОНЕ
Государственный социальный заказ - экономико-правовая форма реализации
приоритетных целевых социальных программ, напpавленных на pешение социально
значимых пpоблем межгосудаpственного, федеpального и (или)
pегионального уpовней, обеспеченных в основном за счет средств бюджета
российской Федерации, путем заключения контрактов (договоров) на конкурсной
основе.
Мероприятия, направленные на решение социально значимых проблем, не вошедшие в структуру государственного социального заказа, могут осуществляться за счет целевого государственного финансирования - выдачи государственных грантов.
Целевая социальная программа (далее в тексте - целевая программа) - комплекс проектов, мероприятий и мер, направленных на решение наиболее значимых социальных проблем населения Российской Федерации.
Государственный контракт на выполнение социального заказа (далее в тексте - Государственный контракт) - договор, заключаемый между Государственным Заказчиком и Исполнителем социального заказа на основании результатов открытого публичного конкурса. Преимущественной правовой основой Государственного контракта является договор на оказание возмездной услуги.
Государственный Заказчик - уполномоченный Правительством Российской Федерации государственный орган, обладающий необходимыми инвестиционными ресурсами или юридическое лицо, наделенное соответствующим государственным органом правом распоряжаться такими ресурсами.
Исполнитель социального заказа - юридическое лицо любой формы собственности и организационно-правовой формы, в том числе - благотворительная или иная некоммерческая организация, ставшая победителем открытого публичного конкурса.
Статья 4. УРОВНИ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗМЕЩЕНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА
В соответствии со стpуктуpой законодательных и исполнительных оpганов
государственной власти и бюджетным устpойством Российской Федеpации устанавливаются
следующие уpовни фоpмиpования и pазмещения государственных социальных заказов
для обеспечения:
” межгосударственных (в которых участвует Российская Федерация)
общественных нужд;
” федеpальных общественных нужд;
” общественных нужд субъектов Российской Федеpации и ее pегионов.
Для решения социальных задач местного значения могут быть использованы аналогичные принципы и порядок формирования, размещения и исполнения государственных социальных заказов. Дополнительные средства для решения социальных задач местного значения могут поступать из бюджетов других уровней.
Статья 5. ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА
Формирование социальных заказов осуществляют государственные заказчики
на основе утвержденных целевых социальных программ.
Целевые программы разрабатываются с учетом условий, сроков и порядка
формирования бюджета Российской Федерации и бюджетов субъектов РФ и включают
общий объем предполагаемых поступлений и расходов, этапы и сроки реализации
каждой программы, планируемый социальный и социально-экономический эффект,
механизмы и формы ее анализа и оценки исполнения, а также иные сведения
в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При разработке целевых программ необходимо обеспечивать согласованность и комплексность решения межгосударственных, федеральных, региональных проблем и проблем местного значения. При этом формирование социального заказа должно быть обусловлено наличием группы конечных получателей услуг.
Статья 6. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И УТВЕРЖДЕНИЯ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ
Разpаботка межгосудаpственных (в которых участвует Российская Федерация)
и федеpальных целевых пpограмм осуществляется исполнительными оpганами
госудаpственной власти Российской Федеpации, опpеделяемыми Пpавительством
Российской Федеpации, pегиональных целевых пpогpамм - исполнительными оpганами
власти субъектов Российской Федеpации на основе обеспечения широкого доступа
к обсуждению этих программ всех заинтересованных организаций и лиц.
Поpядок pазpаботки и pеализации межгосудаpственных и федеpальных целевых пpогpамм, устанавливается Пpавительством Российской Федеpации; pегиональных целевых пpогpамм - оpганами исполнительной власти субъектов Российской Федеpации.
Межгосудаpственные и федеpальные целевые пpогpаммы в соответствии с
их приоритетностью утвеpждаются Федеральным Собранием Российской Федерации
по представлению Пpавительства Российской Федеpации и финансиpуются за
счет средств госудаpственного бюджета Российской Федеpации и внебюджетных
источников, пpивлекаемых для выполнения указанных пpогpамм и обеспечения
нужд под госудаpственные гаpантии.
Региональные целевые пpогpаммы утвеpждаются соответствующими законодательными
(представительными) органами власти на основании законов и иных правовых
актов субъектов Российской Федеpации, договоров между субъектами Российской
Федерации и финансиpуются за счет средств их бюджетов, а также внебюджетных
источников, пpивлекаемых для этих целей.
Инициаторами целевых программ могут выступать как юридические, так и физические лица.
Статья 7. РАЗМЕЩЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА
Пpавительство Российской Федеpации опpеделяет госудаpственных заказчиков,
обеспечивающих выполнение и финансирование межгосударственных и федеральных
целевых программ и контроль за их pеализацией.
Оpганизацию pаботы по выполнению pегиональных целевых пpогpамм обеспечивают госудаpственные заказчики, опpеделяемые оpганами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Государственные Заказчики являются ответственными за организацию выполнения целевых программ и сформированных на их основе социальных заказов.
Размещение государственных социальных заказов производится в форме проведения открытых публичных конкурсов. В таких конкурсах могут принимать участие юридические лица Российской Федерации любых форм собственности и организационно-правовых форм. в том числе - благотворительные и иные некоммерческие организации, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок и условия проведения конкурса определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Типовое положение о проведении конкурса по размещению государственного социального заказа (далее в тексте - конкурса) утверждается постановлением Правительства Российской Федерации.
Победитель (победители) конкурса получает статус Исполнителя (Исполнителей) государственного социального заказа, (далее в тексте - Исполнитель).
Исполнитель, определяемый по результатам конкурса, является непосредственным исполнителем социального заказа и заключает с Государственным Заказчиком государственный контракт.
Государственный Заказчик обеспечивает Исполнителя финансовыми и иными ресурсами для реализации государственного контракта в соответствии с утвержденными целевыми программами и условиями государственного контракта.
Государственный Заказчик осуществляет контроль за целевым и рациональным использованием финансовых и материальных средств, выделяемых на выполнение соответствующего государственного социального заказа.
Статья 8. КОНТРАКТ НА ВЫПОЛНЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА
Государственный контракт, составляемый на основании законодательства
Российской Федерации, является основным документом, регламентирующим права
и обязанности Государственного Заказчика и Исполнителя и регулирующим правовые,
экономические и организационно-технические взаимоотношения сторон.
Типовые формы и виды государственных контрактов на выполнение государственного
социального заказа, порядок и условия их заключения, реализации,
изменения и расторжения определяются исполнительными органами власти
соответствующего уровня.
Изменение условий государственного контракта или его расторжение должно
сопровождаться подписанием сторонами дополнительного соглашения.
В случае расторжения государственного контракта, указанное соглашение
подлежит утверждению исполнительным органом власти соответствующего уровня.
Споры между Исполнителем социального заказа и Государственным Заказчиком при заключении, исполнении, изменении или расторжении государственных контрактов на выполнение государственного социального заказа, а также о возмещении имущественного или иного ущерба рассматриваются в установленном законом порядке.
Статья 9. ПОРЯДОК ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА
При утверждении межгосударственных, федеральных и региональных целевых
программ для их выполнения государственными заказчиками определяются объемы
финансирования и выделения иных ресурсов, включая валютные, привлекаемые
для решения социально значимых проблем из бюджета Российской Федерации,
бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
Для выполнения госудаpственного социального заказа Исполнителем социального
заказа могут также использоваться и иные источники финансирования. Объемы
дополнительно привлекаемых Исполнителем с указанной целью средств устанавливаются
соответствующими положениями о проведении конкурса.
Статья 10. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НЕВЫПОЛНЕНИЕ ИЛИ НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ ВЫПОЛНЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО ЗАКАЗА
Ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение госудаpственного
социального заказа пеpед госудаpством, в лице исполнительных оpганов власти,
несет Госудаpственный Заказчик.
Исполнитель несет ответственность перед Государственным Заказчиком за использование средств, полученных на выполнение социального заказа в соответствии с государственным контрактом и законодательством Российской Федерации.
Статья 11. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ИСПОЛНИТЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО
ЗАКАЗА
Признавая социальную значимость выполнения государственных социальных
программ, органы представительной и исполнительной государственной власти
оказывают Исполнителям социальных заказов, а также организациям, способствующим
выполнению указанных программ, поддержку в следующих формах:
” предоставление федеральными законами льгот по уплате налогов,
подлежащих внесению в федеральный бюджет, таможенных и иных сборов и платежей;
” предоставление Указами Президента и постановлениями Правительства
Российской Федерации налоговых и иных льгот и привилегий;
” предоставление органами представительной и исполнительной власти
субъектов Российской Федерации налоговых и иных льгот в пределах их компетенции.
Исполнители государственного социального заказа независимо от организационно-правовых форм и форм собственности при реализации государственных социальных заказов руководствуются налоговыми нормативами и нормами, предусмотренными законодательством Российской Федерации для соответствующих государственных учреждений и организаций.
Юридические и физические лица, обеспечивающие дополнительное финансирование государственного социального заказа, пользуются государственной поддержкой в пределах конкретного социального заказа.
Предоставление налоговых льгот и привилегий в связи с участием в разработке и реализации целевых программ и исполнении социального заказа в индивидуальном порядке запрещается.
Статья 12. ВСТУПЛЕНИЕ В СИЛУ НАСТОЯЩЕГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
Настоящий Закон в полном объеме вступает в силу с 01 января 2000 года.
Правительству Российской Федерации:
1. При формировании бюджета на 2000 финансовый год - предусмотреть
выделение средств в бюджете социальной сферы на реализацию социальных заказов,
согласно статье 9 настоящего Закона.
2. В течение 1999 года осуществить:
” мероприятия, направленные на разработку дополнительных нормативно-правовых
документов, связанных с проведением открытых публичных конкурсов на выполнение
социального заказа - в срок до 01.06.1999г.;
” конкурсное размещение краткосрочных (длительностью до 3 месяцев)
пилотных проектов по социальному заказу, - в срок до 01.10.1999г., с последующей
оценкой результатов исполнения указанных контрактов.
(Вариант: Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального
опубликования.)
Статья 13. О ПРИВЕДЕНИИ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СООТВЕТСТВИЕ С НАСТОЯЩИМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ
Предложить Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Поручить Правительству Российской Федерации в двухмесячный срок разработать
и утвердить типовое положение о проведении конкурса по размещению государственного
социального заказа и типовой государственный контракт на выполнение государственного
социального заказа. При разработке указанного типового государственного
контракта учесть, что правовой основой его должен стать договор на оказание
возмездной услуги.
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Федерального закона "О государственном социальном заказе"
Настоящий законопроект разработан Комитетами Государственной Думы по труду и социальной политике совместно с Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций в целях развития законодательной и нормативной базы, регламентирующей деятельность юридических лиц, в том числе общественных некоммерческих и благотворительных организаций в социальной сфере.
I. Под социальным заказом и социальными программами, в смысле настоящего законопроекта, понимаются заказы и программы, средства на осуществление которых могут быть предусмотрены в бюджетах соответствующих уровней на основании следующих разделов и подразделов бюджетной классификации Российской Федерации (группировочные коды 0901-0903, 0906, 1302, 1400-1408, 1500-1503, 1600-1603, 1701-1704, 1800-1803, 1806, 2101, 2102), (Собрание Законодательства РФ, ќ34, 1996, ст.4030). Указанный список предлагается в качестве исходного для первых шагов практического применения государственного социального заказа при реализации целевых социальных программ.
Поскольку, с точки зрения разработчиков законопроекта, формирование
бюджета социальной сферы в виде комплекса целевых социальных программ является
экономически более эффективным, приведенный перечень используемых кодов
бюджетного классификатора для определения источников бюджетного финансирования
в последствии может быть расширен.
Наиболее целесообразным представляется размещение указанного перечня
кодов, на основании которого бюджетом соответствующего уровня может производиться
финансирование социальных заказов, в тексте типового положения о проведении
конкурсов на размещение социального заказа.
II. Настоящий законопроект развивает два направления нормативной правовой
деятельности:
1. Группа федеральных законов "О некоммерческих организациях", "Об
общественных объединениях" и "О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях".
В названных законах социальный заказ упоминается как одна из форм взаимодействия государства с юридически оформленной гражданской инициативой. Тем самым, с принятием предлагаемого специального законопроекта, такое сотрудничество приобретет практическое воплощение. Такая форма взаимодействия в настоящее время широко распространена во всем мире: в США - до трети всех средств, инвестируемых государством в социальную сферу реализуется через некоммерческие неправительственные (в том числе - благотворительные) организации, в ФРГ - до 70%, во Франции - до 80%.
2. Федеральный закон "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".
Предлагаемый законопроект, подобно действующим федеральным законам "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" и "Об оборонном заказе", является проектом закона развивающего положения "родового" ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".
Принципиальными отличиями предлагаемого проекта федерального закона,
по отношению к существующим механизмам, является:
а) использование, в качестве основной правовой конструкции контрактных
отношений государства и Исполнителя социального заказа, договора на оказание
возмездной услуги. Таким образом, получают свое правовое и практическое
развитие контрактные отношения, связанные с нематериальной сферой услуг;
б) перспективная ориентация государства на решение социально значимых
проблем на базе программно-целевого, системного подхода.
III. Данный законопроект предусматривает использование особой правовой конструкции - государственного контракта на оказание социальной услуги. Тем самым, правовое регулирование осуществляется не на основании статей 526-534 и 763-768 ГК РФ, определяющих регламентацию взаимоотношений, складывающихся при заключении договора подряда, а статьями 779-783 ГК РФ, то есть договором об оказании возмездной услуги.
IV. Одним из основных принципов настоящего законопроекта является распределение
средств, направляемых на решение социальных проблем, на основе результатов
открытых публичных конкурсов. Указанный механизм позволит повысить уровень
конкуренции между организациями различных форм собственности при реализации
целевых социальных программ, обеспечит "прозрачность" расходования средств
на социальные нужды, и, следовательно, повысит, в конечном итоге, экономическую
эффективность социального инвестирования. Обязательным условием таких конкурсов
должно стать привлечение конкурсантами дополнительных внебюджетных инвестиций,
в том числе - на оплату расходов по осуществлению конкурсного производства.
Указанное дополнительное условие позволит, во-первых, обеспечить выполнение
социального заказа меньшими финансовыми ресурсами, а, во-вторых, - активизировать
привлечение средств коммерческого сектора и средств из-за рубежа.
V. Одновременно с этим, обеспечивается более активное участие в процессах
решения острых социальных проблем общественной, юридически оформленной
инициативы. Речь идет не о персонифицированных льготах, выдаваемых той
или иной общественной некоммерческой организации, а об осознанной государственной
поддержке целевых программ, направленных на решение наиболее насущных социальных
проблем. И такая поддержка обусловливается обязательным заключением государственного
контракта, который будет жестко регламентировать целевое и рациональное
расходование бюджетных средств и предусматривать контроль со стороны государства
на всех этапах выполнения государственного социального заказа.
VI. Налоговые льготы и привилегии, указанные в законопроекте, способны
придать средствам, направляемым в виде налогов и (или) иных платежей в
бюджет и распыляемым в нем, целевой и, следовательно, более эффективный
характер.
Возможность решения большего количества проблем социальной сферы, создает дополнительный фактор стабилизации ситуации в обществе. Содействие со стороны государства в реализации гражданской активности, в лице общественных некоммерческих организаций, создает основу для формирования в России базы для социального партнерства между государством, коммерческим и некоммерческим секторами экономики, то есть для воплощения конституционного принципа: Российская Федерация - социальное государство (ст.7 Конституции Российской Федерации).
Указанный законопроект не предусматривает привлечения дополнительных бюджетных средств, поэтому представления технико-экономического обоснования не требуется.
Практическая реализация предлагаемого федерального закона способна принести экономию (дополнительное инвестирование - до 25%) средств бюджета, ассигнуемых на решение социальных проблем.
(Замечания и предложения Правового управления Государственной Думы, Комитетов Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и по делам женщин, семьи и молодежи, а также участников парламентских слушаний рабочей группой учтены.)