АЗБУКА БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ
Юридические консультации
Елена АБРОСИМОВА
ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ: БУДЬТЕ ГРАМОТНЫМИ!
Комментарии к закону "Об общественных объединениях"
Статья 27. Права общественного объединения.
Каким образом общественные объединения могут участвовать в выработке решений государственных органов?
Право общественных объединений участвовать в выработке решений государственных органов реализуется в самых различных формах. Прежде всего - это право принимать участие в законотворческом процессе путем выработки законопроектных предложений (Регламент Государственной Думы (СЗ РФ, 1994, ќ 14, ст.154), Временное положение о законопроектной деятельности Правительства РФ (СЗ РФ, 1994, ќ 9, ст.1019). В выдвижении законотворческих предложений принимали участие, по данным статистики, около 70 процентов общественных объединений, более 30 процентов - приняли участие в предложении поправок к действующим нормативным актам (Общественные объединения и органы власти: правовая основа и опыт взаимодействия, М., 1997, с. 24).
Одним из наиболее распространенных способов является организация общественных слушаний законопроектов, инициаторами которых часто выступают общественные объединения. Еще одной формой участия общественных организаций в выработке государственных решений являются Общественные советы, созданные при государственных органах из числа представителей общественных объединений. Эти советы формируются, как правило, решением того органа, при котором он создается. Например, в Постановлении Правительства РФ от 31 декабря 1995 года ќ 1304 "О совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых при Правительстве Российской Федерации" дано указание: "активнее привлекать к деятельности комиссий и советов, их рабочих групп представителей общественных объединений". Иногда, Общественный совет заменяется институтом общественных помощников или советников, которые являются представителями тех или иных общественных объединений.
Какие законы, кроме Закона "Об общественных объединениях", регулируют участие общественных объединений в принятии государственных решений?
Закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" (СЗ РФ, 1995, ќ 27, ст. 2503) предоставляет этим общественным объединениям "право участвовать в обсуждении докладов федеральных органов исполнительной власти по мерам государственной поддержки", а также "право участвовать в подготовке и обсуждении проектов федеральных программ в области государственной поддержки молодежной политики". В свою очередь, закон предусматривает, что "федеральные органы исполнительной власти учитывают предложения молодежных и детских общественных объединений".
Закон "О рекламе" в ст. 28 предусматривает, что "общественные организации ... привлекаются к разработке требований к рекламе, в том числе проектов законов и иных нормативных актов".
Закон "Об использовании атомной энергии" в ст. 14 предоставляет право общественным объединениям "на участие в обсуждении проектов законодательных актов в области использования атомной энергии".
Закон "О защите прав потребителей" от 9 января 1996 года в ст. 45 говорит, что общественные объединения "вправе участвовать в разработке требований к безопасности товаров (работ, услуг), а также... проектов законов и иных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей".
Закон "О социальной защите инвалидов" от 24 ноября 1995 года в ст. 33 подтверждает, что "федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ ... привлекают полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов". Более того, в этой же статье говорится о том, что "Решения, принятие с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке".
Чем отличается порядок проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования для общественных объединений?
Общественные объединения в соответствии с Указом Президента РФ от 25 мая 1992 года "О порядке проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования" (Сборник нормативных актов РФ, 1992, ќ 15, с.19) имеют право в уведомительном порядке проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирование.
В соответствии с действующим законодательством термины "митинг", "уличное шествие", "демонстрация", "пикетирование" означают: "митинг" - массовое собрание граждан для публичного выражения отношения к действиям лиц и организаций, событиям общественно-политической жизни; "уличное шествие" - организованное массовой движение людей по пешеходной или проезжей части улицы, проспекта с целью привлечения внимания к каким-либо проблемам; "демонстрация" - публичное выражение группой людей общественно-политических настроений с использованием во время шествия плакатов, транспарантов и иных наглядных средств; "пикетирование" - наглядна демонстрация группой граждан своих настроений и взглядов без шествия и звукоусиления.
Следует обратить внимание, что собрания общественные объединения проводят без уведомления государственных органов.
Каким образом общественные объединения могут защищать и представлять
интересы и права своих членов?Как правило, общественные объединения представляют интересы и защищают права не только свои как организации или своих членов (участников), но и лиц, которые составляют так называемую целевую группу. То есть тех граждан, в интересах которых действует то или иное общественное объединение. Например, некоторые категории граждан защитой прав и представлением законных интересов, которых занимаются благотворительные организации, перечислены в ст. 2 Закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (СЗ РФ, 1995, ќ 33, ст.3340). В основном, эти группы поименованы в уставах общественных объединений.
Законодательство предоставляет общественным объединениям разнообразные возможности представлять и защищать права и интересы своих членов и иных граждан, как в судебном порядке, так и при помощи других способов.
Что означает защита прав и представление интересов в судебном порядке?
Судебная форма защиты доступна только зарегистрированным общественным объединениям, которые, обладая правами юридического лица, могут выступать в суде самостоятельно (ст.48 ГК РФ, ст.31 ГПК РФ). Порядок обращения в суд регулируется в соответствии с Гражданско-процессуальным кодексом РФ. Например, по заявлению общественных объединений могут быть возбуждены гражданские дела (ст. 4). Согласно ст. 4 Закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (СЗ РФ, 1994, ќ 13, ст.1447), общественное объединение может по просьбе гражданина подать в суд жалобу на неправомерные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, граждан на нарушение его прав и свобод.
Какие способы внесудебной защиты прав доступны для общественных объединений?
Помимо судебного порядка защиты прав своих членов и представителей целевой группы, существует много иных способов – выступление в средствах массовой информации, организация митингов, пикетирования и др. Однако все эти способы защиты прав, равно как представление интересов граждан доступны только общественным объединениям, прошедшим государственную регистрацию и обладающим правами юридического лица.
Какой порядок внесения предложений общественным объединением в органы государственной власти?
В соответствии со ст. 33 Конституции РФ общественные объединения имеют право обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления с предложениями, заявлениями и жалобами. Порядок такого обращения регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан (в редакции от 4 марта 1980 года. ВВС, 1993, ќ 19, ст.685).
Правам общественных объединений вносить предложения в государственные органы соответствует обязанность государственных органов учитывать эти предложения (см. комментарий к вопросу ќ 3 ст. 27 настоящего закона).
Что означает право общественного объединения участвовать в избирательных кампаниях?
Если общественное объединение предполагает принимать участие в избирательных кампаниях, это право должно быть предусмотрено его уставом. Соответствующее дополнение в устав может быть внесено в любой момент и после регистрации, но это дополнение должно быть обязательно зарегистрировано. Однако наличие такого права не означает обязанности общественного объединения участвовать в выборах.
Общественные объединения в выборах законодательных органов власти выступают в качестве избирательных объединений. Избирательным объединением действующее законодательство признает общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, которое создано и зарегистрировано в установленном порядке (СЗ РФ, 1994, ќ 33, ст.3406). Два и более общественных объединения могут создать избирательный блок, пользующийся правами избирательного объединения.
Общественные объединения принимают участие в выборах представительных органов и органов территориального самоуправления по территориальному признаку. Общественные объединения имеют право также участвовать в выборах глав администраций субъектов РФ (президентов, губернаторов, мэров и др.)
Помимо участия в избирательных кампаниях общероссийские общественные объединения могут принимать участие в проведении общероссийских и местных референдумов (закон "О референдуме Российской Федерации". СЗ РФ, 1995, ќ 42, ст.3921).
Статья 29. Обязанности общественного объединения.
Что означает для общественного объединения обязанность соблюдать законодательство, международные нормы и устав?
В числе обязанностей общественного объединения самой существенной является обязанность соблюдать законодательство, нормы международного права и устав. Обязанность соблюдать закон вытекает из общей обязанности общественного объединения как юридического лица, которое является субъектом права.
Требование соблюдать устав вытекает из общего правила – "Устав – закон для юридического лица". Это означает, что все общественные объединения должны очень внимательно относится к содержанию своих уставов и других учредительных документов. Если общественное объединение в своем уставе предусматривает какие-либо ограничения (например, в связи с благотворительным статусом), то все эти ограничения должны соблюдаться в строгом соответствии с уставом.
Необходимо также подчеркнуть, что до государственной регистрации изменений и дополнений, вносимых в устав, общественное объединение должно соблюдать его в том виде, в котором он существует.
За нарушение общественным объединением уставных норм о его целях в определенных случаях его деятельность может быть либо приостановлена судом, либо общественное объединение может быть ликвидировано (см. комментарий к ст.42 и ст.44 настоящего закона).
Что включает в себя обязанность "обеспечить доступность для ознакомления" с ежегодным отчетом об использовании имущества общественного объединения?
Ежегодный отчет об использовании имущества общественного объединения публикуется в общих или специальных СМИ либо в собственном издании этого общественного объединения, а также отчет может быть опубликован в виде отдельной брошюры. Эта обязанность публиковать отчет об использовании имущества может быть заменена обеспечением доступа для ознакомления с отчетом любому заинтересованному лицу. Обычно это означает предоставление ежегодного отчета по запросу любого, кто обратился в место нахождения руководящего органа данного общественного объединения.
Обязанность ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества для фондов, в том числе и общественных фондов, предусмотрена ч. 2 ст. 118 ГК РФ.
Необходимо знать, что закон требует предоставление именно отчета об использовании имущества (в понятие "имущество" включаются и денежные средства), а не информации об источниках получения средств или какой-либо иной бухгалтерской документации любому заинтересованному лицу.
Обязано ли общественное объединение нести расходы, связанные с ознакомлением с ежегодным отчетом - например, оплата почтовых отправлений по запросу из другой местности?
Общественное объединение должно принять все разумные меры для того, чтобы расходы у него в связи с ознакомлением с его отчетом лиц, находящихся в другой местности не возникли (например, почтовое отправление может быть сделано с оплатой почтовых услуг получателем). В этой связи также следует помнить, что размещение ежегодного отчета в сети Интернет означает его публикацию.
Должно ли общественное объединение ежегодно направлять сведения о продолжении своей деятельности, не дожидаясь запроса регистрирующего органа?
Сведения о деятельности общественного объединения с указанием места нахождения руководящего органа и данные о его руководителях должны ежегодно сообщаться в регистрирующий орган по инициативе этого общественного объединения, так как это является обязанностью общественного объединения, предусмотренной законом. В этом случае, регистрирующий орган не должен запрашивать эти сведения специально.
Относительно информации "в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц" (см. комментарий к статье 21 настоящего закона).
Кроме того, согласно п. 3 ст. 14 закона "О некоммерческих организациях" (СЗ РФ, 1996, ќ 3, ст.145) необходимо предоставить перечень филиалов и представительств общественного объединения.
Следует иметь в виду, что непредоставление таких сведений в течение трех лет для включения их в государственный реестр юридических лиц может повлечь за собой признание данного общественного объединения прекратившим свою деятельность в судебном порядке и последующую его ликвидацию в порядке ст. 44 настоящего закона.
Что именно предоставляется общественным объединением по запросу регистрирующего органа?
По запросу регистрирующего органа предоставляются только решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения и его годовые и квартальные отчеты в объеме сведений для налоговой инспекции.
Здесь будет уместным напомнить, что не могут быть предметом коммерческой тайны размеры и структура доходов общественного объединения, а также сведения о размерах и составе имущества, о его расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности общественного объединения.
Ежегодный отчет представляется в регистрирующий орган в тот же срок, что и годовой отчет о финансово-хозяйственной деятельности, представляемый в налоговые органы. Объем сведений, представляемых в налоговые органы, определяется законом РФ "Об основах налоговой системы в РФ" (ВВС, 1992, ќ 11, ст.527)
.За непредставление или несвоевременное представление отчетности регистрирующему органу, а равно и за отсутствие публикации отчета об использовании имущества не предусмотрены никакие специальные меры наказания. Это означает, что в случае указанных правонарушений общественному объединению будет направлено предупреждение, а в случае неоднократного нарушения закона оно может быть ликвидирована в судебном порядке.
Может ли представитель регистрирующего органа присутствовать на любом мероприятии общественного объединения, включая общие собрания только для членов организации?
Да, может. Эта обязанность общественного объединения корреспондирует с принципом гласности, закрепленному статьей 15 настоящего закона (см. комментарий к ст.15).
Однако, не являясь членом (участником) конкретного общественного объединения, представитель регистрирующего органа не имеет право голоса на общих собраниях, конференциях, съездах и пр. А в отдельных случаях, по решению общего собрания, он не имеет и права принимать участия в обсуждении. Закон требует от общественного объединения только, чтобы представители органа, регистрирующего общественные объединения, были допущены на любые мероприятия, что означает лишь присутствие на них. Такая обязанность связана с тем, что регистрирующий орган должен получить достоверную информацию о продолжении деятельности конкретного общественного объединения и ее характере. При этом необходимо помнить, что вмешательство государственных органов и их должностных лиц прямо запрещено часть 1 статьи 17 настоящего закона (см. соответствующий комментарий).
Что означает обязанность "оказывать содействие" представителям регистрирующего органа при ознакомлении с деятельностью общественного объединения?
Оказывать содействие представителям регистрирующего органа означает: беспрепятственный допуск на все проводимые общественным объединением мероприятия; предоставление разного рода документов объединения, включая программы деятельности, решения собраний, конференций и съездов, руководящих и контрольно-ревизионных органов; обеспечение необходимой информацией для знакомства с деятельностью общественного объединения, в том числе предоставление возможности для проведения встреч и переговоров с сотрудниками, членам (участниками) общественного объединения.
Елена АБРОСИМОВА-
Кандидат юридических наук,
МГУ им. М.В. Ломоносова,
юридический факультет,
кафедра коммерческого права