За последние 10 лет произошло падение показателей, отражающих представленность женщин в государственных и местных органах власти. Некоторые показатели приближались к нулевой отметке - с 33% женщин среди членов Верховного Совета СССР (1984 год) до 0,5% женщин в Совете Федерации РФ (1997 год). Такого рода факты социологами оцениваются неоднозначно.

Первый тезис сформулирован разными авторами, как российскими [1-10], так и зарубежными [11-16], не сегодня: представленность по признаку пола ведет к сужению возможностей для артикуляции интересов социальных групп, связанных с преобладанием женщин в бюджетных отраслях, таких как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальная сфера и пр., что закладывает базис конфликтов в согласовании интересов различных социальных групп [17, 18].

Второй тезис противоположен первому: безгендерный или "гендерно нейтральный" подход в политическом представительстве является частью социально-политических процессов, обусловливающих возрастание дискриминационных по признаку пола практик, понижение социально-экономического статуса российских женщин [19,20].

Проблемами представленности и представительства, коллективными интересами российская политология занималась мало. В основном это были вопросы, связанные с "группами доминирующих интересов" или с протестным поведением некоторых групп. И даже когда наконец-то начинают говорить о представительстве интересов и рассматривается возможность или необходимость создания консультативного совета по представительству интересов при администрации президента, представительство по признаку пола не учитывается [21].

Западная политология имеет огромную литературу по этим вопросам, ибо согласование интересов различных социальных групп, коллективных прав по разным признакам, включая и пол, были условием стабильности демократии в западных странах в XX веке, условием формирования адекватных мер социальной и иных типов политик (скажем, этнической и национальной, социальной и налоговой, информационной и вещательной, обеспечения безопасности граждан и т.д.).

В практическом смысле гендерный анализ - элемент адекватного восприятия и проведения выборов для политика, элемент электорального анализа для консультантов по выборам, механизм рационализации и операционализации социальных интересов в разработке государственной или региональной политики, и политики на местах.

Приведу сухие цифры собственных расчетов по политической гендерной статистике, которая в российских условиях сама по себе является исследовательским результатом (К сожалению, на момент подготовки материала я не располагала данными по количеству женщин в местных представительных органах власти, и анализ строится только на данных федерального и регионального уровней).

Цифры свидетельствуют о существующем систематическом гендерном дисбалансе. Разница в процентных показателях представленности российских мужчин и женщин на сегодняшний день колеблется между 90 и 100% (в случаях, когда женщины вообще не представлены) для высших уровней федеральной и региональной власти. То есть женщины почти не имеют доступа к власти. При таком раскладе следует говорить не о недопредставленности женщин, а о фактической непредставленности их в руководстве страной.

Гендерные распределения внутри каждого отдельно взятого органа власти или ветви власти представляют собой "пирамиду" - где больше власти, там меньше женщин. Количество женщин на федеральном уровне в сравнении с региональным для каждой из ветвей власти не сильно отличаются.

Показатели уменьшения числа женщин в законодательных органах власти СССР в 1989 (15,7%) и Российской Федерации в 1990 (5,7%) годах, по сравнению с выборами в советское время (33%), некоторое увеличение представленности женщин в 1993 (Государственная Дума - 13,5%, Совет Федерации - 5%) и очередное уменьшение женщин-депутатов в 1995 году (Государственная Дума - 10,5%, Совет Федерации - 0,5%) свидетельствуют о том, что электоральная реформа и внесение изменений и поправок в избирательное законодательство имеют гендерные характеристики.

При анализе динамики представленности женщин в высших законодательных органах власти страны следует иметь в виду, что все эти выборы (начиная с 1989 года) проводились по разным законам о выборах. Так, выборы народных депутатов СССР 1989 года снизили представленность женщин по сравнению с 1984 годом с 33% до 15,6%. Эти выборы проходили по модифицированному закону "О выборах народных депутатов СССР" (от 1 декабря 1988 года), включали еще квоту в 70 человек (всего по системе представительства общественных организаций было избрано 750 депутатов) от Комитета советских, женщин и проводились фактически по системе ступенчатого выдвижения в мажоритарных округах по территориальным и национально-территориальным округам.

Выборы съезда народных депутатов РСФСР 1990 года, проходившие по Закону "О выборах народных депутатов РСФСР" (от 27 октября 1989 года), привели к снижению представленности женщин до 5,6% [22]. Они проводились по мажоритарной системе (по национально-территориальным и территориальным округам), и система представительства общественных организаций уже не использовалась.

Выборы в Федеральное Собрание 1993 года осуществлялись по "Положению о выборах депутатов Государственной Думы" (Указ Президента от 1 октября 1993 года) по смешанной системе и по "Положению о выборах депутатов Совета Федерации 1993 года" (Указ Президента от 11 октября 1993 года) по мажоритарной системе сразу за двух кандидатов. Женщины-депутаты составили 9% (в Совет Федерации - 5%, в Государственную Думу - 13,5%), причем в Государственную Думу по одномандатным округам прошло 26 женщин (11,9% от числа депутатов), по федеральному округу - 21 депутат от блока "Женщин России" и 13 женщин от других 5 избирательных объединений [23]. Реформа избирательных комиссий, отсутствие регулирования деятельности СМИ и приоритет частного финансирования, как пишет В. Гельман [24], обеспечили преимущества московским реформаторам и кандидатам, связанным с крупным капиталом и/или государственными структурами.

Выборы 1995 года осуществлялись по закону "О выборах депутатов Государственной Думы" (от 21 апреля 1995 года) также по смешанной системе, обеспечившей сохранение баланса ведущих политических интересов [24). В результате в декабре 1995 года в Государственную Думу избрано 46 женщин (из 450 депутатов), что составило 10,2%. Этот процент ниже, чем в предшествующих выборах. Политическое движение "Женщин России" не добрало 0,39% до 5%-ного барьера прохождения по партийным спискам в Государственную Думу (25].

В Совете Федерации, который теперь не избирается, а формируется из представителей законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Федерации, в 1995-1996 годах женщина представляла только один из субъектов - Карельскую республику, а в 1997 году единственная женщина стала сенатором - губернатор Корякского автономного округа [26].

На региональном уровне в 1997 году картина несколько иная. Если в 1982, 1985 и 1987 годах при выборах в краевые, областные, окружные, районные, поселковые и сельские Советы народных депутатов женщины в среднем составляли 50%, то в 1997 году только 9% (Данные Госкомстата на 3 июня 1997 года, предоставленные для Комиссии по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы Российской Федерации). Следует заметить, что разброс вокруг среднего значения широкий: в 4 региональных органах законодательной власти (Смоленском, Курском, Омском, Томском областных собраниях) женщины вообще не участвовали; в 40 регионах женщин насчитывалось до 10%; в 35 регионах - от 11% до 29%; от 20% до 32% - максимальный уровень представленности женщин в оставшихся 9 регионах.

Эти цифры значительно снизились в ходе выборов 1997 года: в Московской области этот показатель уменьшился с 30% до 10%, в Москве же, наоборот, число женщин увеличилось с 6% до 17%.

Следует отметить, что уровень представленности женщин в исполнительных органах власти, куда перемещается все больше управленческих функций, еще ниже. С 1990 года Правительство Российской Федерации менялось 6 раз, и если даже в его состав входили женщины, то не более двух. В первом составе правительства (председатель И. Силаев, июнь 1990 - июль 1991 года) женщин не было; во второе (председатель И. Силаев, июль 1991 - сентябрь 1991 года; и.о. председателя О. Лобов, сентябрь-ноябрь 1991 года) входила И. Гребешева (июль-декабрь 1991 года); в третьем правительстве Ельцина-Бурбулиса-Гайдара (ноябрь 1991 -декабрь 1992 года) возглавлявшая Министерство социальной защиты Э. Памфилова (ноябрь 1991 - март 1994 года) не входила в состав президиума; в четвертом правительстве под руководством В. Черномырдина (декабрь 1992 - март 1998 года) состав менялся несколько раз: после парламентских выборов 1993 года, президентских выборов 1996 года и в феврале 1997 года; в него как министр социальной защиты входила Л. Безлепкина (май 1994 - август 1996 года) [12]. На пост министра здравоохранения в августе 1996 года была назначена Т. Дмитриева. Осенью 1997 года назначение на должность министра культуры получила Н. Дементьева

Показательна связь между половой принадлежностью и характером институциональных изменений в органах государственной власти. Например, роль министра социальной защиты менялась в зависимости от того, какое значение придавалось сфере социальной политики. Исторически долгое время данный пост был закреплен Кремлем за женщинами. В момент же слияния в августе 1996 года двух министерств (Министерства труда и Министерства социальной защиты) на этот пост был назначен мужчина. С февраля 1997 года, когда роль Министерства труда и социального развития было решено повысить, министр стал и вице-премьером по социальным вопросам. Формирование нового состава правительства после отставки правительства В. Черномырдина в марте 1998 года осуществлялось также по принципу "не менее одного министра каждого из полов" (На должность министра труда и социального развития в мае 1998 года назначена О, Дмитриева. 25 сентября 1998 года на должность вице-премьера по социальным вопросам в правительстве Е, Примакова была назначена В. Матвиенко). Пост перешел опять к женщине, однако статус поста снизился, так как должность вице-премьера по социальным вопросам сохранилась за прежним министром О. Сысуевым.

Такая последовательность назначений подтверждает тезис о бытовании гендерного ценза в кадровой политике при назначениях на высшие посты в российском государстве.

Так, в 1995 году среди 74 руководителей федеральных органов исполнительной власти были всего две женщины (упомянутая уже Л. Безлепкина и Т. Регент - руководитель Федеральной миграционной службы). Из 35 членов правительства женщина была только одна, но никто из женщин не входил в чрезвычайно важный орган того времени - Президиум правительства. Ни одна женщина не являлась на тот момент первым заместителем ни одного из 24 министров (общее число первых заместителей составляло 37 человек). Лишь две женщины были заместителями министра образования (152 заместителя министров). Таким образом, получается, что женщины составляли в 1995 году 1,4% среди высшего руководящего состава министерств и правительства [27].

Необходимо, однако, отметить, что в конце 1997 года представительство женщин несколько повысилось. Так, по данным на октябрь 1997 года, из 365 постов исполнительных органов власти (министры, первые заместители и заместители министров, председатели госкомитетов и федеральных служб, агентств) 14 (4%) занимали женщины. Осенью 1997 года И. Хакамада стала председателем Комитета по поддержке малого бизнеса [28].

Назначения на высшие должностные посты по Конституции производятся и контролируются Президентом, и приведенная статистика свидетельствует о существовании механизма гендерного ценза, посредством которого минимизируется назначение женщин на высшие должностные посты в РФ. В администрации Президента лишь восемь женщин возглавляли те или иные подразделения или комиссии и комитеты, включая Т. Дьяченко, советника по имиджу, и Е. Лахову, председателя Комиссии по вопросам женщин, семьи и демографии. А в президентском окружении почти 100 руководящих постов [28].

На региональном уровне картина еще менее радостная. В 1994 году 89 глав администраций во всех субъектах Российской Федерации были мужчинами [29]. Следовало бы ожидать увеличения частоты назначений женщин на уровне глав администраций городов и супрефектов крупных городов, сельских районов, однако наш выборочный анализ 13 субъектов РФ свидетельствует, что даже на местном уровне было лишь 2,16% женщин (в 7 районах женщины занимали всего 13 из 558 должностей) [29].

Скромный процент (2,16%) представленности женщин и в региональных органах исполнительной власти в 1997-1998 годах свидетельствует, скорее, об исключении женщин из этих органов, чем о представленности [28]. Так, в октябре 1997 года из 322 политических и ведущих должностей регионального уровня (президенты республик, председатели правительств республик, главы администраций краев и областей, представители Президента в субъектах федерации) лишь семь были заняты политиками-женщинами. Это очень скромные цифры. Из 17 президентов республик не было выбрано ни одной женщины; точно так же как ни одной женщины не было среди 16 председателей правительств республик. Среди 67 глав администраций краев, областей и автономных округов субъектов РФ - лишь одна женщина (В. Броневич, Корякский АО). В числе 88 председателей законодательных собраний краев, областей и автономных округов не было ни одной женщины. Лишь двум женщинам доверил Президент представлять его на местах: в Архангельске и Твери (всего 61 назначение). На тот период вакантными оставались 7 постов, к февралю 1998 года это назначение уже имели 4 женщины. Самые высокие региональные показатели - четыре полномочных представителя субъектов при Президенте РФ и представителей областей и краев при правительстве РФ (из 74).

Эта кадровая политика осуществляется в России, в которой, например, в 1997 году численность федеральных служащих (мужчин и женщин) в органах государственной власти в целом составляла 26 632 человека, из них 11 670 мужчин (43,7%) и 14 962 женщины (56,7%). Распределение женщин и мужчин по реестру государственных должностей имеет явно выраженную пирамидальную гендерную структуру - на наиболее высоких должностях мужчин уже в 3 раза больше, чем женщин; на главных должностях мужчин в 7 раз больше, на ведущих - в 2,5 раза, на старших - в 1,2 раза. А вот на младших должностях, наоборот, женщин в 3 раза больше, чем мужчин (государственных служащих-женщин в органах законодательной власти в 16 раз больше) (см. сноску 2). Понятно, что зарплата распределяется в соответствии с тарифными сетками должностей, и заработная плата государственных служащих-мужчин оказывается в среднем намного выше.

В процессе подбора кадров на руководящие должности несложно подыскать женщин, соответствующих нужной квалификации. Такой контраст - преимущественно женский состав работников учреждений государственной власти и исключительно редкое появление женщин в высшей сфере принятия решений - свидетельствует о существовании дискриминационной практики, сохранившейся еще со времен формирования списков советской номенклатуры, продвижения и назначения на управленческие должности.

Не лучше обстоит дело с доступом женщин к руководству в органах судебной власти. Из 19 судей Конституционного Суда РФ в 1995 году было две женщины (в настоящее время их три), одна женщина является заместителем председателя КС (В феврале 1995 года избрана Т. Морщакова). В 86 верховных, краевых и областных судах общей юрисдикции на тот же период только четыре председателя женщины (Приморский край. Брянская область, Москва, Читинская область). Из 82 региональных органов системы министерства юстиции РФ лишь девять женщин возглавляли республиканские министерства, краевые/областные управления и управления автономных округов/областей [30]. И это все при том, что, по данным на конец 1993 года, женщины составляли более 67,3% работников в судебных, юридических учреждениях и органах прокуратуры [31].

Закон "гендерной властной пирамиды", как мы видим, повторяется во всех органах власти и на всех уровнях. Его действие распространяется не только на высшие эшелоны власти, но и на низшие уровни: среди специалистов 26,6% женщин, в руководящем составе (в который включаются и главные специалисты) их 40%, в то время как в категории "другие служащие" - 95% [31]. Это ли не вертикаль органов государственной власти, образованная по половому признаку?

На мой взгляд, причина такого положения кроется в государственной политике. Она была и остается направленной на поддержание доминирования граждан-мужчин в вопросах принятия решений на высших уровнях в целом, а в некоторых вопросах воспроизводит советские образцы представленности по признаку пола. Работница текстильного комбината - вот образец женщины-депутата для советских граждан. И этот образ не случаен. При такой большой представленности женщин очевидны признаки их маргинального политического положения: они были менее влиятельными в Верховном Совете СССР, составляли 72% непартийных депутатов, преимущественно рекрутировались из рабочих, были более молоды и редко переизбирались на второй или третий срок при ротации [32].

Сейчас бытует стереотип, что женщины в советское время "имели власть" и "эту власть им гарантировали квоты". На самом деле на долю женщин, выдвинутых по квотам от общественных организаций, приходилось лишь 22,5%, если же не считать 80 женщин от Комитета советских женщин, то процент выдвинутых женщин по квотам был равен 14,7% [22]. Соответственно квотная система обеспечивала 77,5% мест мужчинам, а не являлась системой исключительного продвижения женщин. Так, анализ С. Полениной (1989 год) показывает, что квотная система позднего советского времени работала согласно принципу предпочтительного выдвижении мужчин-кандидатов [22]. Там, где была сосредоточена настоящая власть - Политбюро ЦК КПСС, за все время его существования появление единственной женщины в начале перестройки (Г. Семенова, главный редактор журнала "Крестьянка") лишь подтверждает традиционную непредставленность женщин в этой власти (до этого лишь А. Бирюкова была членом Политбюро) [33].

История участия женщин в высших органах правительства СССР и России бедна событиями. В первом советском правительстве (октябрь 1917-1922 год) из 67 занимавших различные посты народных комиссаров, как известно, была единственная и первая женщина член правительства революционной России - А. Коллонтай [34]. Всего полгода (с ноября 1917-го по март 1918 года) она возглавляла Народный комиссариат государственного призрения. Не намного более активно управляли женщины советским государством между 1923-м и 1991 годами в рамках Совета народных комиссаров и Совета Министров СССР. Всего лишь двум женщинам было доверено управлять Наркоматом рыбной промышленности и Министерством культуры (П. Жемчужина, январь-ноябрь 1939 года; Е. Фурцева. май 1960 - октябрь 1974 года) [34].

Последнее советское правительство в составе Президиума Совета Министров СССР (16 человек) также включало только одну женщину. А. Бирюкова была в ранге заместителя председателя Совета Министров СССР и возглавляла бюро Совета Министров по социальному развитию [35]. Из 15 председателей советов министров союзных республик лишь литовский Совет Министров возглавляла К. Прунскене. Из 38 министерств СССР последнего правительства во главе лишь одного - Государственного комитета по легкой промышленности при Госплане СССР -стояла Л. Давлетова. Помимо названных, женщины занимали еще три из 600 должностей министров, первых заместителей и заместителей, которые возглавляли постоянные органы Совета Министров СССР. П. Маева заведовала отделом по делам женщин, охраны семьи, материнства и детства; Л. Безлепкина была начальником управления по делам женщин, охраны семьи, материнства и детства Государственного комитета СССР по труду и социальным вопросам; Л. Розенова была начальником Государственного комитета СССР по ценам [35].

Среди министров советского времени женщины составляли 0,5%, в Политбюро и других органах ЦК КПСС их было 3%. Именно эти цифры, а не приводимые данные по участию женщин в советах должны являться реальным показателем политического статуса женщин в СССР. Соответственно начало "перестройки" и "период демократизации" не рассматриваются нами как момент возникновения дискриминации в сфере политической представленности женщин, равно как и советское время не может быть отнесено к времени гендерного равенства.

На основе данных Межпарламентского союза на январь 1997 года по представленности женщин в парламентах стран можно сказать, что в среднем все страны распределяются по 5 группам: в 10 парламентах женщин не было вовсе; до 5% женщин представлены в 35 странах мира; от 5% до 9,9% -в 54; от 10% до 15% -в 33; от 15% до 44% - в 35 странах. И если по представленности в Государственной Думе Россия находится на среднеевропейском уровне, то по показателю представленности в Верхней палате мы даже ниже соответствующего показателя для арабских стран.

Что касается министерских портфелей у женщин, то на 1990 год из 159 государств - членов ООН только в шести руководителями были женщины и лишь 3,5% членов кабинетов министров в мире составляли женщины; к 1994 году этот показатель увеличился до 5,7%, причем в Швеции после выборов в 1994 году число женщин министров повысилось с 33% до 52% [36, 37].

Что же способствовало увеличению числа женщин в представительных и исполнительных органах власти старых и новых демократий в последнюю четверть века? Известно, что появление женщин в политических структурах западных стран было связано с расширением возможностей для различных социальных групп, которые до этого не принимали участия в политике. Именно данное обстоятельство позволило сформировать более устойчивую социально-экономическую систему. В то время как "льготный советский протекционизм" выполнил в основном роль социального буфера для работниц 20-30-х годов и обеспечил привлечение женщин на государственное производство, принципы "политики равных возможностей" на Западе формировались как ответ на недостаточность формального закрепления за женщинами равных с мужчинами прав для продвижения к фактическому равенству. Политика подобного типа ввела абсолютно новые нормы налогового, институционального порядка, внесла изменения в распределение традиционных ролей посредством реформирования образования и гендерно нейтральной регламентации для предоставления социальных пособий.

За 30 лет применения различных механизмов, включая и изменения в электоральных механизмах, политика в западных странах (например в Великобритании) увенчалась приходом в Вестминстер в мае 1997 года 120 женщин - членов парламента (21%). Причем 101 из них - представительницы лейбористской партии, и именно данное обстоятельство позволило этой партии одержать решительную победу на выборах [37]. Введение партийных квот для женщин в лейбористской партии значительно улучшило с 70-х годов альянс лейбористской "мужской партии" с феминистскими группами, что отразилось на партии консерваторов, которая уже в середине 70-х годов была наполовину "женской". Избрание в 1975 году М. Тэтчер лидером этой партии было не случайным [38].

Данные тенденции прослеживаются во многих странах мира и по-прежнему являются предметом обсуждения.

Далее...