Концепция законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин подготовлена под руководством председателя Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи А. В. Апариной при участии депутата Государственной Думы кандидата юридических наук Н. В.

Кривельской, депутатов Государственной Думы - членов Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи, авторским коллективом в следующем составе:

Поленина С. В. - доктор юридических наук, профессор

Волкова З. А. - доктор медицинских наук, профессор

Захарова В. Е. - кандидат экономических наук, консультант аппарата Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи

Кочкина Е. В. - социолог

Ржаницына Л. С. - доктор экономических наук, профессор

Решетова Н. Ю. - советник юстиции

Самарина О. В. - кандидат экономических наук

Суслова З. М. - консультант аппарата Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи

Шептулина Н. Н. - кандидат юридических наук

Щербаков В. Н. - кандидат медицинских наук, советник аппарата Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи.

В экспертизе Концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин принимали участие:

Е. Н. Ершова - кандидат исторических наук координатор Консорциума женских неправительственных организаций США - СНГ, А. В. Иванченко - доктор юридических наук председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, М. М. Казьмина - председатель Союза юристов Москвы, Л. В. Корбут - ученый секретарь Ассоциации международного права, коллектив проекта "Гендерная экспертиза" Московского центра

гендерных исследований, Т. Г. Малютина - кандидат экономических наук президент Ассоциации женщин-предпринимателей России, Н. Г. Салищева - кандидат юридических наук старший научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, доцент, Л. Т. Шинелева - доктор исторических наук проректор Московского государственного социального университета, профессор.

Концепция законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин (далее - Концепция) основана на том, что права женщин являются неотъемлемой частью общих прав человека. Равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также нормами международного права. Статьей 19 Конституции Российской Федерации провозглашено, что "мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации".

Развитие конституционного положения о равенстве прав мужчин и женщин и возможностей для реализации таких прав нашло отражение в указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации[[Указы Президента Российской Федерации от 4 марта 1993 года № 337 "О первоочередных задачах государственной политики в отношении женщин; от 18 июня 1996 года № 932 "О Национальном плане действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года"; от 30 июня 1996 года № 1005 "О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; постановления Правительства Российской Федерации от 8 января 1996 года N 6"О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации"; от 26 августа 1996 года № 1014 "Об одобрении и внесении на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Конвенции о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями; от 29 августа 1996 года № 1032 "Об утверждении Национального плана действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года".]]. Анализ указанных нормативных актов показывает, что обеспечение равного участия женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни страны становится одной из главных целей государственной политики.

Вместе с тем проводимая в стране социально-экономическая реформа, переход к рыночным отношениям сформировали следующие негативные тенденции: возрастающая невостребованность женщин при принятии государственных решений; усиление дискриминации прав женщин в социально-трудовой сфере, снижение уровня охраны их здоровья, личной безопасности и т. д.

Безусловно, эти обстоятельства, а также кардинально и быстро меняющиеся общественные отношения, активными участниками которых выступают женщины, требуют существенных изменений практически во всех отраслях права.

Еще при принятии в 1979 году Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин инициаторы ее разработки, отвечая на вопрос: "Почему же при наличии Международного билля о правах человека, где закреплена совокупность прав, которыми могут пользоваться все люди, включая женщин, стало необходимо принимать отдельный правовой документ о защите прав женщин?" - заявляли, что дополнительные средства защиты прав женщин как прав человека признаны необходимыми, поскольку тот факт, что женщины являются частью "человечества", оказался недостаточным для обеспечения защиты прав женщин.

В преамбуле Конвенции поясняется, что, несмотря на принятие международным сообществом ряда договоров, дискриминация в отношении женщин сохраняется практически во всех странах.

К сожалению, это утверждение не утратило своей актуальности и в 90-е годы. Недаром в принятых Всемирной конференцией по правам человека (Вена, 1993 год) Декларации и Программе действий говорится: "Права женщин и девочек являются неотъемлемой, составной и неделимой частью всеобщих прав человека. Полное и равноправное участие женщин в политической, гражданской, экономической, общественной и культурной жизни на национальном, региональном и международном уровнях, а также ликвидация всех форм дискриминации по признаку пола являются первоочередными целями международного сообщества".

Следует признать, что и Россия сегодня далека от ситуации обеспечения равных возможностей для мужчин и женщин в реализации их конституционных прав и свобод.

Вот почему авторы Концепции, руководствуясь принципом равноправия мужчин и женщин, считают необходимым особо остановиться на проблемах правового статуса женщин, и в первую очередь на вопросах обеспечения равноправия в таких сферах, как представленность мужчин и женщин в органах власти; социально-трудовые отношения; охрана репродуктивного здоровья, материнства и отцовства; предотвращение насилия в отношении женщин; государственный механизм обеспечения равных прав и возможностей мужчин и женщин. Однако в дальнейшем при реализации Концепции следует также проанализировать: положение сельских женщин, женщин-мигрантов; законодательство о средствах массовой информации и рекламе; образование; пенсионное обеспечение, в том числе военнослужащих и членов их семей; вопросы правового статуса женщин - участниц военных действий и женщин-инвалидов из числа вольнонаемного состава; проституция, особенно детская; военная реформа и вопросы мирного урегулирования в зонах военных конфликтов и военных действий; разоружение и уничтожение разных видов вооружения, конверсия; бюджетный процесс; налоговая реформа и т. д.

Цель Концепции - определить общую стратегию и приоритетные направления законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и свобод мужчин и женщин и созданию равных возможностей для их реализации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и международными обязательствами Российской Федерации и с учетом реальной политической и социально-экономической ситуации в стране.

экспертиза законодательства Российской Федерации в части, касающейся реализации женщинами равных с мужчинами прав во всех сферах жизнедеятельности, их соответствия конституционным гарантиям и международным стандартам в области прав человека;

оценка эффективности реализации нормативных актов в этой области, определение проблем, требующих законодательного решения;

формирование предложений по законотворческой деятельности;

разработка механизма реализации принятых нормативных актов.

В Концепции анализируются, с одной стороны, политические, экономические, социально-трудовые и другие права человека и гражданина (мужчин и женщин), где дискриминация может проявляться как по признаку пола, так и по любому другому признаку различия или исключения. С другой стороны, особое внимание уделяется анализу прав, предоставляемых исключительно женщинам, когда они реализуют свою материнскую функцию (вынашивание, рождение, кормление ребенка).

Концепция исходит из комплексного подхода к дальнейшему совершенствованию и развитию законодательства в области равноправия мужчин и женщин путем разработки:

нормативных актов, непосредственно закрепляющих права женщины в различных сферах жизнедеятельности. При этом права женщины следует рассматривать дифференцированно с позиций возраста, семейного положения, профессиональной занятости и т. д. ;

нормативных актов, не содержащих дифференциацию норм права по признаку пола и тем самым улучшающих положение женщин.

В Концепции предпринята попытка разработки механизма государственной поддержки достижения реального равноправия мужчин и женщин. Такой механизм должен включать, с одной стороны, меры законодательного характера, а с другой - комплекс мер, принимаемых органами исполнительной власти, по реализации нормативных актов. В заключении Концепции указанные выше меры рассмотрены более подробно.

Таким образом, представленная Концепция является первой попыткой создания модели для отработки системного (программно- целевого) подхода к законотворческой деятельности Государственной Думы по обеспечению равных прав мужчин и женщин и равных возможностей для их реализации в различных сферах жизнедеятельности.

Защита прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов охраны здоровья, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, иные вопросы социальной сферы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому принципиально важным является активизация правотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, развитие основных положений Концепции в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин обязала государства-участники обеспечивать женщинам на равных условиях с мужчинами право участвовать в формировании и осуществлении правительственной политики и занимать государственные посты, а также осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления (статья 7). Однако до сих пор в большинстве стран мира, в том числе и в России, эта задача не решена. В Платформе действий IV Всемирной конференции по положению женщин (Пекин, 1995 год) отмечается, что многие политические партии и государственные структуры по-прежнему препятствуют участию женщин в общественно-политической жизни. В некоторых странах, в том числе в тех, где происходят политические, экономические и социальные реформы, наблюдается существенное сокращение числа женщин, представленных в законодательных органах.

В Федеральном Собрании Российской Федерации первого созыва женщин было 11,4 процента, второго созыва - лишь 7,2 процента. При этом сократилось число женщин - депутатов Государственной Думы с 13,6 процента до 10 процентов от общего числа депутатов, среди 178 членов Совета Федерации лишь одна женщина. Примерно такая же ситуация и в субъектах Российской Федерации.

Не лучше обстоит дело и с равноправием мужчин и женщин среди руководящих работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так что до соответствующего международным стандартам пропорционального составу населения представительства мужчин и женщин в органах законодательной и исполнительной власти еще далеко. Недостаточно представительство женщин в руководящем звене органов судебной власти. И это при условии, что статья 15 Конституции Российской Федерации устанавливает приоритет норм международных договоров страны перед нормами национального законодательства.

В Концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 8 января 1996 года N 6, содействие участию женщин в принятии решений на всех уровнях отнесено к числу стратегических задач. Однако в ней должным образом не отражены механизм и ресурсное обеспечение решения этой задачи.

В Платформе действий IV Всемирной конференции по положению женщин рекомендовано:

1) значительно увеличить число женщин на всех государственно-административных должностях в случае необходимости путем введения квоты;

2) принять в рамках избирательных систем меры, побуждающие политические партии к привлечению женщин на выборные и назначаемые государственные должности в той же пропорции и на тех же условиях, что и мужчин;

3) принять во внимание дифференцирующее воздействие избирательных систем на политическую представленность женщин в выборных органах и в случае необходимости рассмотреть вопрос о корректировке или реформе этих систем;

4) создать механизмы контроля за выполнением принятых обязательств.

В указанной Платформе политическим партиям рекомендовано включение гендерных проблем в свои политические программы и принятие мер по обеспечению возможности участия женщин в руководстве политическими партиями на равных основаниях с мужчинами.

Опыт других стран свидетельствует, что реализация принципа равных прав и равных возможностей мужчин и женщин тесно связана со значительным повышением активности соответствующих органов власти.

Установление в соответствии с требованиями ратифицированных международных договоров Российской Федерации более близкого составу населения числа депутатов - женщин и мужчин в Федеральном Собрании Российской Федерации и представительных органах субъектов Российской Федерации важно не только для реализации возможностей личности независимо от пола и возраста, но и для общества в целом. Не в отсутствии ли нужного объема женского влияния коренится одна из причин недостаточного внимания преимущественно мужских по своему составу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации к важным для всего населения вопросам социальной жизни?

Учитывая опыт других развитых стран и рекомендации международных документов, следует постараться устранить по мере возможности однобокость состава депутатского корпуса в центре и в регионах. Применительно к российским условиям на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации целесообразно:

1) принятие Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответственно законодательных актов и целевых программ по сокращению имеющейся сейчас диспропорции представительства лиц обоего пола в законодательных и иных органах государственной власти;

2) совершенствование федерального и регионального избирательного законодательства, а также законодательства о политических партиях. При этом с учетом опыта ряда стран Европы возможно использование разнообразных поощрительных и иных мер, призванных способствовать включению большего числа женщин в партийные избирательные списки.

Первым шагом в этом направлении может стать внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающих дополнительные гарантии обеспечения равных возможностей мужчин и женщин для реализации принадлежащих им пассивных избирательных прав. В развитие этого следует предусмотреть норму, в соответствии с которой федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации число мужчин и женщин, включенных в списки кандидатов, не может превышать определенный процент от общего числа кандидатов, выдвинутых избирательным объединением. Для избирательных объединений могут также предусматриваться дополнительные возможности, которые обеспечивали бы сбалансированное представительство мужчин и женщин в списках выдвигаемых ими кандидатов.

Решение вопроса о более близком составу населения представительстве лиц обоего пола в органах законодательной власти - хотя и необходимая, но все же недостаточная мера по созданию реальной возможности участия в управлении государством не только мужчин, но и женщин. Наряду с этим аналогичные меры должны приниматься и при формировании органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления.

Для приведения положения с гендерным составом органов власти в соответствие с требованиями международных стандартов прежде всего необходимо усовершенствовать законодательство о государственной и муниципальной службе. В первую очередь это должно касаться руководящих кадров государственной и муниципальной службы.

Чрезвычайность положения ставит на повестку дня вопрос о целесообразности принятия временных мер по устранению фактического неравенства представительства мужчин и женщин в органах власти, а именно разумного процентного соотношения при занятии лицами обоего пола руководящих должностей в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин указывает, что для скорейшего вхождения женщин в политику следует использовать временные специальные меры, такие как позитивные действия, предпочтительное отношение или система квот. Поручение рассмотреть вопрос о возможности установления подобных квот содержится в Указе Президента Российской Федерации от 30 июня 1996 года № 1005 "О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Следует рассмотреть и иные варианты решения указанной проблемы, в том числе применяемые в практике многих развитых стран:

1) установление в законе правила, согласно которому при формировании составов советов, комитетов, президиумов и иных руководящих органов, в том числе в системах государственной и муниципальной службы, рекомендуется соблюдение представленности мужчин и женщин, по мере возможности пропорционально близкой к составу населения;

2) использование принципа предпочтительного рассмотрения - при равном положении кандидатов из числа женщин и мужчин на утверждаемую государственную должность по итогам соответствующих конкурсов отдавать приоритет той стороне, которая менее представлена;

3) включение комплекса мер по существенному увеличению числа женщин на руководящих должностях среднего управляющего звена органов государственной власти и органов местного самоуправления при разработке концепции государственной кадровой политики. Эта мера способна облегчить женщинам необходимые стартовые возможности для дальнейшего продвижения по службе.

Одного лишь указания в законе о равном праве мужчин и женщин на занятие любых должностей в системах государственной и муниципальной службы, как показывает практика, явно недостаточно. Необходимо разработать комплекс мер, обеспечивающих плюрализм кандидатов, в том числе кандидатов разного пола и возраста, широкое внедрение системы конкурсов на замещение руководящих должностей, создать программы подготовки и переподготовки женщин-служащих, формировать резервы кадров женщин для работы в органах управления различного уровня и так далее.

Международной организацией труда принят пакет конвенций, устанавливающих нормативы и условия применения труда женщин, трудящихся с семейными обязанностями. Вопросы трудовых прав женщин затрагиваются также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, в итоговых документах Всемирной конференции по правам человека (Вена, 1993 год), Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген, 1995 год) и IV Всемирной конференции по положению женщин (Пекин, 1995 году).

В числе нормативных актов, регулирующих социально-трудовые права женщин, трудящихся с семейными обязанностями в России, следует назвать Кодекс законов о труде Российской Федерации (КзоТ, 194), Основы законодательства Российской Федерации об охране труда, Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 года N 36-ФЗ), федеральные законы "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" и другие.

Экономический кризис, сокращение числа рабочих мест, снижение спроса на рабочую силу при одновременном формировании механизмов рынка труда обострили для трудящихся с семейными обязанностями, многих женщин проблему участия в общественном производстве. Женщины в этих условиях стали более уязвимы в сфере занятости и трудовых отношений из-за необходимости совмещения материнской и профессиональной функций, сложившегося в связи с этим отставания по квалификации, преимущественной монозанятости в некоторых особенно пострадавших в ходе реформирования отраслях и секторах экономики.

В настоящее время сложилась ситуация, в которой основная часть российских женщин прилагает все усилия для того, чтобы остаться в сфере профессиональной занятости, так как в совокупном семейном доходе заработок женщин составляет в среднем 40 процентов. Лишившись этого дохода, семьи (за редким исключением) оказываются на грани бедности или за ее чертой.

Положение усугубляет и возникшая в последние годы в России проблема длительной массовой бедности, а наличие дискриминации в трудовой сфере во многом влияет на локализацию бедности в одних и тех же группах населения.

В 1997 году доходы пятой части населения были ниже прожиточного минимума. Преимущественно это семьи, в которых один или оба родителя являются безработными, а также многодетные и неполные семьи. В категорию бедных попадает значительная часть экономически активного населения, и в основной массе это женщины с детьми.

Далее...