Неудивительно в этой ситуации, что и "приближенные к трону" аналитики, и исследователи из академической среды неоднократно выступали в пользу коренного пересмотра существующих подходов к миграционной ситуации и, соответственно, регулирующего ее законодательства (ряд таких предложений был высказан, в частности, на недавней дискуссии в Институте востоковедения, в которой принимал участие и автор доклада (см. Панарин, Космарская, Вяткин 1998)).

________________________________________

³ В частности, посредством провозглашенного статьей 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" права приобретения гражданства РФ в порядке регистрации (т.е. в упрощенном режиме) для "граждан бывшего СССР, проживающих на территории государств , входящих в состав бывшего СССР, ... если они до 31 декабря 2000 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации". Напомним и о том, что Россия является единственной из республик бывшего СССР, предоставляющей свое гражданство за пределами своей территории.

⁴ Выдаваемое переселенцам единовременное пособие размеров в одну или полторы минимальные зарплаты (последнее для социально незащищенных групп) на каждого члена семьи является смехотворной "помощью"; беспроцентные возвратные ссуды на покупку или строительство жилья получают единицы, а с учетом региональных коэффициентов в большинстве случаев они не достаточны для обретения переселенцами крыши над головой; при фактической ликвидации в России института предоставления бесплатного муниципального жилья разного рода "льготникам" и "очередникам" шансы для переселенцев получить квартиру таким путем очень малы; при финансовом кризисе в стране ФМС, как и другие "кормящиеся" из бюджета ведомства, постоянно не дополучают запланированный объем средств, и т.д., и т.п.

Немало сторонников и у идеи разграничения миграционных потоков ( это, с одной стороны, реализация государственной программы репатриации для переселенцев, возвращающихся на историческую родину и принимающих гражданство России; с другой стороны, создание аналогичного западному визового режима, с предоставлением вида на жительство, для граждан государств СНГ. Необходимо учитывать также высокую политико-идеологическую "чувствительность" данной проблематики, обостряющуюся обычно в предвыборный период, когда карта "заботы о соотечественниках" активно разыгрывается националистическими партиями типа ЛДПР или Конгресса Русских Общин. Вероятность принципиальных подвижек в приоритетах миграционной политики и в миграционном законодательстве до и после парламентских и президентских выборов поэтому достаточно велика.

_________________________________________

⁵ По свидетельству Ж. Зайончковской, в этой стране власти придерживаются принципа "не мешать": при отсутствии каких-либо льгот и материальной помощи, легализация мигрантов проходит по упрощенной схеме, а устройство на работу не требует прописки и гражданства.

Таким образом, главной целью экспертизы следует считать визуализацию проблем женщин - вынужденных переселенцев перед законодателями, работниками миграционных служб и иных структур исполнительной власти, в особенности в регионах; перед женским движением, средствами массовой информации, международными организациями и фондами.

Кроме собственно правовых документов, в докладе будут использованы результаты шестилетних научных исследований автора по проблемам постсоветских этнических миграций (включая и их гендерные аспекты)⁶, а также материалы интервью с 14 ведущими российскими и международными экспертами это представители властных структур (Государственная Дума, Федеральная Миграционная Служба), средств массовой информации; исследователи, юристы и правозащитники, занимающиеся организацией юридической помощи беженцам и вынужденным переселенцам; лидеры переселенческих организаций; представители международных организаций, содействующих обустройству и адаптации переселенцев в России (см. Приложение 3).

___________________________________________

⁶ В рамках ряда исследовательских проектов (в частности, "Проблемы женщин - вынужденных переселенцев" при поддержке Британского Совета Экономических и Социальных исследований; "Этнические миграции в постсоветском пространстве и этнопологическая принадлежность", при поддержке ИНТАС; "Состояние массового сознания и соблюдения прав женщин в России"; финансируется Фондом МакАртуров) автором было проведено более десяти социологических экспедиций на территориях оттока (Киргизия, Таджикистан) и в районах проживания беженцев в России(Орловская и Ярославская области)

Переходя непосредственно к гендерной части доклада, бросим еще один взгляд на миграционное законодательство в целом. Его отличает своеобразная "бесполость", полное отсутствие каких-либо следов гендерного подхода, признания того очевидного факта, что "вынужденные переселенцы", "беженцы", "граждане" и пр. могут быть как мужчинами, так и женщинами (впрочем, при употреблении этих ключевых для данного контекста имен существительных в единственном числе все они стоят в мужском роде). Эта особенность, кстати, служит еще одной причиной того, что основной акцент в экспертной работе не был сделан на собственно текстуальном анализе.

Живи мы в другой стране, подобный стиль можно было бы назвать "гендерной нейтральностью" (понятие, на мой взгляд, несущее позитивную нагрузку) и объяснить его следованием принципам, провозглашенным в 19 статье Конституции 1993 г. "Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности..." и далее по тексту. На самом деле, здесь правильнее было бы говорить о "гендерной слепоте". Формальный, зафиксированный в законах и иных нормативных документах механизм защиты прав женщин-переселенцев отсутствует, так же как и признание хотя бы того, что их трудности существуют. В условиях скудного финансирования государственных миграционных программ и распространенности в общественном сознании патриархатных представлений, на уровне практической реализации подобная "нейтральность" законов нередко оборачивается нарушением прав женщин, игнорированием их специфических проблем. Тем самым возникает разрыв между вроде бы "хорошим", "правильным" законом и тем, как он исполняется и к каким последствиям это приводит.

Слово "слепота" наиболее удачно иллюстрирует ситуацию: женский аспект вынужденных миграций практически остается невидимым и неактуальным и для ФМС и региональных властей, и для переселенческого движения; то же самое можно сказать об академическом сообществе, правозащитных организациях, а также о женском движении в его верхнем и низовых эшелонах.

На состоявшем в апреле с.г. II Форуме переселенческих организаций, самой крупной и влиятельной организации мигрантов, объединяющей более 90 переселенческих общин и групп, за два дня заседаний "женская" тема всплывала лишь дважды, как проходной сюжет, которому было уделено в общей сложности не более 3-х минут. Никаких специальных выступлений по этой проблематике запланировано не было. Один из выступавших упомянул о том, что в программе Госкомитета по поддержке малого предпринимательства указано на необходимость вовлечения в эти производства женщин - вынужденных переселенцев (в том числе и на основе семейного бизнеса). Второй, представитель смоленской переселенческой организации, говорил о произволе местной миграционной службы, о том, что "особенно издеваются над самыми слабыми женщинами, пенсионерами".

При подготовке данного доклада автором была предпринята попытка организовать опрос лидеров региональных переселенческих организаций и юристов, работающих на местах в общественных приемных по оказанию правовой помощи беженцам и вынужденным мигрантам. В 25 адресов были разосланы (факсом и электронной почтой) письма с изложением задач "Гендерной экспертизы" и небольшая анкета. Ни одного ответа и вообще никакой обратной реакции из регионов получено не было⁷, хотя я многократно звонила в каждый из городов, добивалась разговора с нужным человеком, еще раз, устно, объясняла цели моей работы. Меня вежливо выслушивали, многие выражали понимание и обещали ответить, но не отвечали. Другие (меньшинство и в основном мужчины) никак не могли взять в толк, "зачем все это нужно". Несколько человек (и мужчины, и женщины) сразу прямо сказали, что никаких специфических проблем женщин-переселенцев не видят и поэтому "рады бы помочь, но нечем". Нередко "между строками" разговора читалась мысль о том, что мои собеседники очень заняты, беспрерывно решают горящие проблемы и им "просто не до этого", а слова о том, что "нужно время, нужно собрать материал" и т.д. оказались на поверку пустыми обещаниями.

__________________________________________

⁷ За одним исключением - правозащитница из Московской области И. Коганова прислала письмо со своими соображениями; правда, в нем она отметила, что "никогда не выделяла женский вопрос из общей проблемы обустройства различных категорий граждан, оказавшихся на территории России в качестве беженцев, вынужденных переселенцев или мигрантов, не попадающих формально ни под одно из этих определений"

Конечно, подобного рода "дистанционные" опросы обычно низко результативны в наших условиях люди не привыкли к таким формам выяснения их позиции по тому или иному вопросу и не обладают такой "респондентской" дисциплиной, как на Западе; к тому же письменный ответ требовал специфических усилий и некоторых материальных затрат. Тем не менее, наиболее важным объяснением я считаю сам предмет опроса, который большинство адресатов, видимо, не сочли заслуживающим усилий.

Единственным, но очень полезным результатом всей этой деятельности явились интервью с четырьмя женщинами-лидерами переселенческих организаций, которые волею случая оказались в Москве и поэтому могла состояться личная встреча. Пользуюсь возможностью выразить свою благодарность им и всем другим экспертам, чрезвычайно занятым людям, которые, тем не менее, сделали все от них зависящее, чтобы сформулировать свое мнение и снабдить меня необходимой информацией. Кстати, если охарактеризовать эти интервью в контексте обсуждаемого сейчас сюжета, они зачастую начинались с легкого недоумения по поводу столь "неожиданной" темы, что требовало подробных разъяснений с моей стороны. Хотя разговор то и дело "съезжал" на проблемы переселенцев безотносительно пола, в целом удавалось не только получить ответы на интересующие меня вопросы, но и убедить собеседника в значимости "женского" аспекта вынужденной миграции. Так, по словам С. Ганнушкиной, она ранее не отделяла мужские проблемы от женских, это деление казалось несколько искусственным, но в принципе разговор о женщинах имеет смысл, так как "общество несколько перекосилось в сторону мужской модели организации".

Для российских ученых и преподавателей интересующая нас тема также, мягко говоря, не является приоритетной. Вспоминается в этой связи рассказ З. Хоткиной, директора проекта "Летних школ" МЦГИ по гендерным исследованиям: во время проведения первой школы Валдай-96 на нее приехали западные ученые и активистки, работающие в Московском представительстве УВКБ ООН, чтобы провести специальный семинар по проблемам женщин-беженцев и вынужденных переселенцев; возникла щекотливая ситуация, поскольку практически никто из нескольких десятков участниц мероприятия не пришел на семинар. Как объяснила мне Зоя, "беженцы никому не интересны" (к теме научной изученности я еще вернусь ниже).

Продолжая разговор о "видимости", нельзя не упомянуть и официальные структуры. Приведу в этой связи выдержки из интервью с О. Воробьевой, начальником Сводно-аналитического Управления ФМС:

(Н.К.) : Когда я буду писать доклад, могу ли я сослаться на Вас, на Вас лично?

(О.В.) : По этому поводу у нас никакого официального мнения нет, нет точки зрения; это не обсуждалось никогда, не поднималось, поэтому я не беру на себя смелость говорить от ФМС.

(Н.К.) : Значит, мы уже вышли на очень важный момент эта тема практически находится за пределами забот ФМС..

(О.В.) : Да, к ней не обращалось пристального внимания; выделялась проблема детей, в связи с тем, что появилась программа "Дети России" (общероссийская Президентская Программа - Н.К.); надо было сделать свое для детей переселенцев и беженцев...появилась такая возможность, мы обосновали, что это особо нуждающаяся категория и дополнительные какие-то нужны меры помощи..

(Н.К.) : То есть это потому, что появилась та программа?

(О.В.) : Да, да, конечно; мы в нее влились, вставились... поэтому к детям особое внимание было. А поскольку программы "Женщины" нет и вставляться было некуда...

(Н.К.) : Понятно, принцип такой

.................

(Н.К.) : Таким образом, ФМС этой проблемы не видит как особой. Можно ли так сформулировать?

(О.В.) : Не занимались этим, отдельно этой проблемой....

(Н.К.) : Но Вы ее видите, Т. Регент видит эту проблему, но на фоне остальных до нее, может быть, руки не доходят? Или ее не видно?

(О.В.) : Можно сказать, если она есть, но некогда ее решать, тогда можно сказать, что руки не доходят. А у нас не доходят, по-моему, просто еще и мозги до этого....

(Н.К.) : То есть до артикуляции существования этой проблемы?

(О.В.) : Да; каких-то сигналов особых для этого нет; симптомов особых по тем письмам, документам, которые через нас проходят, нет. Так, чтобы ее вычленить как особую проблему...

(Н.К.) : Сигналы о детях доходят.....

(О.В) : Да, это было ясно, а насчет женщин таких сигналов не было. А поскольку придумывать нам проблемы некогда, только то, о чем есть звонки определенные..

В связи с описанной здесь процедурой выхода на уровень "видимости" одной из социально незащищенных групп мигрантов, встает вопрос: кто может и должен привлечь внимание к проблемам женщин-переселенцев, инициировать разработку региональных и общероссийских программ, искать для них деньги? Вряд ли тут стоит особо надеяться на государство (например, Комитет по делам женщин, семьи и молодежи Государственной Думы). Кто же тогда? На мой взгляд, не стоит питать больших иллюзий и насчет женского движения, в особенности приближенного к власти ( например, общественное движение "Женщины России"). Здесь женщины-мигранты тоже "за пределами забот", о них очень мало знают. Характерный пример то, как была "подана" эта тематика в официальной Программе Действий, подготовленной Россией к Пекинской конференции. В 1995 г., в период, когда миграционная волна была на своем пике, был подготовлен очень короткий (менее 1 стр.) текст самого общего содержания (см. п. 8. "Последствия для женщин продолжающихся внутренних и международных вооруженных и других конфликтов"), в котором эти самые "последствия" так и не были сформулированы, а просто давалась механическая перепечатка официальных данных ФМС по беженцам и переселенцам "вообще". Все это было очень похоже на мероприятие для галочки.

С тех пор мало что изменилось. По словам Н. Айрапетовой, часто посещающей регионы, "общество не понимает этих проблем; женщины и дети-переселенцы никогда не включаются ни в какие программы (ни строчки нет в программе Е. Лаховой, ни строчки в региональных программах социального развития); в Думе никто никогда об этом не упоминает, ни в Комитете, ни на миграционных совещаниях. Глаза скучнеют, лица вытягиваются, когда заходит речь о переселенцах". Как видно из составленного В. Мукомелем аналитического обзора многочисленных законов и подзаконных актов, принятых субъектами федерации (именно последним типом документа оформляются региональные миграционные программы и специальные программы, ориентированные на отдельные группы вынужденных переселенцев), проблемы женщин-мигрантов являются периферийными для местных властей.

Автором обзора упомянута лишь концепция женской занятости, принятая в Чувашии, и льготные продажи продуктов питания беременным женщинам (беженцам и вынужденным переселенцам), регулируемые распоряжениями главы администрации Ульяновской области (см.: Мукомель 1997: 15-20).

На этом фоне проведенный в марте с.г. по инициативе Союза Женщин России семинар "Проблемы женщин-беженцев и вынужденных переселенцев" следует рассматривать как позитивный сдвиг. Однако и здесь не удалось избежать многих черт аналогичных "негендерных" совещаний. Лишь небольшая часть участников выступила "адресно", по теме семинара; присутствовавшие официальные лица и ученые (представители ФМС, министерств, депутаты) говорили в основном об общих проблемах законодательства, миграционной политики, положения переселенцев. Женщины из регионов и в особенности лидеры переселенческих НПО, пользуясь присутствием в зале нужных и обычно недоступных чиновников, стремились получить ответ на самые горящие, болезненные вопросы развития своих организаций. Много говорилось либо о переселенцах в целом, либо о проблемах российских женщин в целом. Представительницы регионов рассказывали в основном о миграционной ситуации в своем городе или области. Призывы к активизации деятельности региональных женских НПО почти не были подкреплены, на мой взгляд, конкретными предложениями или проиллюстрированы конкретными достижениями, а немногие рассказы об удачах, успехах (например, о том, как удалось обеспечить жильем и работой несколько семей переселенцев в Саратовской области) прозвучали вообще без употребления слова "женщины".

Каковы же причины всего описанного в данной части доклада? Дело тут, естественно, не в чьем-то злом умысле, а в сочетании разноплановых субъективных и объективных обстоятельств. Фоном для их действия является свойственное России состояние массового сознания (и соответственно, политической культуры), не привыкшего к восприятию социальных явлений сквозь призму гендерного подхода. Если говорить конкретно о причинах, первые две из них объединяет то, что они являются одновременно и следствиями "периферийного" восприятия проблем женщин-мигрантов. Речь идет об очень плохой их представленности в официальной статистике и в академической науке.

Почти ничего. В главном "миграционном" ежегоднике Госкомстата "Численность и миграция населения Российской Федерации" ни одна из таблиц не дает разбивки по полу ( будь-то итоги миграции по регионам, показатели внешней миграции, национальный, возрастной состав мигрантов, уровень их образования и даже такой гендерно-чувствительный показатель, как состояние мигрантов в браке. Чуть лучше обстоят дела со статистикой по официально зарегистрированным переселенцам, собираемой ФМС через вертикальную структуру своих региональных отделений и публикуемой как в отдельных выпусках, так и составной частью упомянутых бюллетеней. Опять же, основной массив показателей дается "скопом", в том числе и нефиксируемые Госкомстатом сведения об источниках средств существования беженцев и вынужденных переселенцев на прежнем месте жительства. Зато сведения о матримониальном статусе вообще здесь не приводятся, так же как и разбивка переселенцев по национальности. В обоих статистических массивах отсутствуют также и сведения о принадлежности мигрантов к различным социально-профессиональным группам (например, по схеме, используемой ВЦИОМ).

Нет нужды доказывать, сколь ценной и для ученых и, главное, для госструктур, ответственных за прием мигрантов, могла бы быть перечисленная и ныне отсутствующая информация, особенно если бы она была представлена с разбивкой по полу. К сожалению, корректировка общероссийской системы статистического учета, осуществляемой десятилетиями по устоявшейся системе показателей, вряд ли реалистична силами отдельных заинтересованных исследователей. Иначе обстоит дело со статистикой, собираемой ФМС. Дело в том, что заполняемые в ее региональных подразделениях так называемые индивидуальные карты миграционного учета уже содержат практически все необходимые сведения о каждом (каждой) из получивших статус; поэтому проблема состоит лишь во внесении их в реестр сведений, обязательных для ежеквартального представления "наверх", где они будут "запущены" в единую автоматизированную систему обработки данных ФМС. Именно об этом расширении информационного "поля" ФМС шла речь во время моего интервью с начальником Сводно-аналитического управления ФМС Ольгой Воробьевой.

Она согласилась, в ответ на официальный запрос проекта по гендерной экспертизе, начать введение новых, гендерно-дифференцированных показателей в статистические материалы, публикуемые ФМС (для начала, правда, не по всем субъектам федерации, а по нескольким, с наиболее качественно налаженным учетом). Пожалуй, из всех предлагаемых в данном докладе рекомендаций именно эта имеет наибольшие шансы быть реализованной, причем уже в 1998 г.

До сих мы говорили о том, чего, на наш взгляд, не хватает в имеющейся статистике миграций.

Посмотрим теперь на то немногое, что она показывает отдельно по женщинам и мужчинам. Это данные о половозрастном составе беженцев и вынужденных переселенцев, по четырем возрастным группам (0-5 лет, 6-15 лет, трудоспособные и нетрудоспособные), по основным регионам и 89 субъектам Российской Федерации. ФМС ведет статистический учет нарастающим итогом; основываясь на имеющихся в нашем распоряжении данных на начало 1994 г. и 1997 г., было подсчитано процентное соотношение мужчин и женщин в динамике (см. Приложение 1, Таблица 4). Как видно из этих данных, соотношение достаточно стабильно, с превышением числа женщин (их доля в среднем по России составляла на начало 1997 г. 53,4%, достигая в ряде регионов 54,6 и 54,8%).

Далее...