1. ПРЕДИСТОРИЯ. НОВЫЕ МИГРАЦИОННЫЕ

ПОТОКИ И ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ. ПРЕДМЕТ

ИССЛЕДОВАНИЯ 4

2. КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ И КАЧЕСТВЕННЫЕ

ПАРАМЕТРЫ ВЫНУЖДЕННЫХ МИГРАЦИЙ 10

3. ЗИГЗАГИ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ И

ОСОБЕННОСТИ ЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ 12

и если нет, то почему? 17

1. ЧТО МОЖЕТ ПОВЕДАТЬ СТАТИСТИКА

О ЖЕНЩИНАХ-ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ? 23

2. ЖЕНЩИНЫ В МИГРАЦИОННЫХ ПОТОКАХ:

СТЕПЕНЬ НАУЧНОЙ ИЗУЧЕННОСТИ В РОССИИ 26

3. ЕВРОПА - РОССИЯ: СПЕЦИФИКА МИГРАЦИЙ

И УЧАТИЯ В НИХ ЖЕНЩИН 28

1. Кто чаще всего становится мигрантом? 29
2. Особенности отпускающих

и принимающих обществ 31

и их гендерная составляющая 35

1. ПОДВОДНЫЕ КАМНИ ЛЕГАЛИЗАЦИИ 36

2. ТРУДНОСТИ ОБУСТРОЙСТВА

(ПРОБЛЕМА ЖЕНСКОЙ ЗАНЯТОСТИ) 43

3. "А ВАШ МУЖ ПРИЕДЕТ?" ГЕНДЕРНЫЕ

СТЕРЕОТИПЫ МАССОВОГО СОЗНАНИЯ 47

4. ЖЕНЩИНЫ БЕЗ МУЖЧИН: ОСОБАЯ ГРУППА

ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРСЕЛЕНЦЕВ 49

Вместо заключения. Где же выход? 52

Использованная литература 53

Приложений 1 55

Приложение 2 60

Приложение 3 61

Усилия, предпринимаемые в последние годы в России по обеспечению равных прав и равных возможностей женщин и мужчин, в том числе и на уровне законотворчества, не выходят обычно за рамки определенной тематики, характеризующейся следующими ключевыми словами: "политика", "занятость", "репродуктивные права", "женщина и насилие". При всей значимости этих сфер экономической и социальной жизни, где ситуация с соблюдением прав женщин далека от благополучной, существуют и другие социальные явления, которые пока не привлекли внимания законодателей, исполнительной власти, общественности, СМИ и ученых в контексте равных прав и возможностей. Речь идет, в частности, о миграциях ( миграционном законодательстве, миграционной политике и о самих мигрантах) как объектах регулирования и социальной поддержки. Определимся, однако, с понятиями о каких миграциях и мигрантах идет речь?

Распад СССР и падение "железного занавеса" активизировали принципиально новые для нашей страны массовые перемещения людей стрессового характера, затмившие и по масштабам, и по остроте порождаемых ими проблем прежние "нормальные" миграции, мотивированные преимущественно экономическими (смена работы, поиск лучшей жизни) либо личными причинами (учеба, брак). Конечно, "нормальность" при анализе миграций понятие очень растяжимое; весьма редко люди ищут "добра от добра" и в большинстве случаев действует классическая модель выталкивания-притяжения. Что касается стрессовых миграций или, как их принято сейчас называть, вынужденных, их особенностью является явный перевес выталкивающих факторов над факторами притяжения.

Еще больше это относится к так называемым насильственным миграциям, когда люди в экстренном порядке покидают насиженные места, спасаясь от погромов и вооруженных конфликтов.

В конкретных постсоветских условиях еще одной важной особенностью вынужденных миграций стала их этническая подоплека, что позволило ряду ученых выдвинуть термин "этническая миграция" в противовес все еще распространенным трактовкам постсоветских миграций как экономических. По определению С.Панарина, этническая миграция это совокупность миграционных потоков, в каждом из которых численно преобладают лица с общей этнической принадлежностью, перемещающиеся из одного крупного этнокультурного ареала в другой по причине того, что они ощущают свою отчужденность от отпускающего общества и/или это общества само отторгают мигрантов из-за их этнической принадлежности (Панарин, Космарская, Вяткин 1998: 3).

Не нуждается в специальных разъяснениях то, что оба названных выше типа недобровольных миграций насильственные и вынужденные, имеют яркую этническую окраску. Именно с жертвами насильственных перемещений Россия впервые столкнулась еще до распада СССР ( это люди, бежавшие от армянских погромов в 1988 г. в Сумгаите и в 1990 г. в Баку, турки-месхетинцы, спасавшиеся от погромов в Фергане (1989 г.); потом был Нагорный Карабах, чечено-ингушский конфликт, гражданская война в Таджикистане, военный конфликт в Приднестровье, война в Абхазии, война в Чечне. Одновременно активизировались начавшиеся еще задолго до распада СССР передвижения русскоязычных жителей бывших советских республик в Россию, поскольку образование новых независимых государств привело к резкому ухудшению положения русских и представителей других этнических групп, считающих родным русский язык. "Старший брат" оказался в роли дискриминируемого этнического меньшинства в чужих государствах, приобретающих с разной степенью интенсивности этнократическую окраску.

Все эти люди вначале именовались "беженцами", а многие из них и фактически являлись таковыми и в житейском смысле этого слова, и в том смысле, как это понятие трактуют важнейшие международные документы (в частности, Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол к ней 1967 г., подписанные Россией в 1992 г. и вступившие в силу после ратификации Верховным Советом РФ в мае 1993 г.).

Однако уже тогда были видны и очевидные различия между двумя потоками с одной стороны, это люди, покидающие место своего проживания в пожарном порядке, из-за непосредственной угрозы своей жизни и жизни своих детей; с другой стороны, это те русскоязычные мигранты, которые, хотя и подвергались медленному "выдавливанию" из республик под общеизвестными лозунгами "Езжай в своя Россия!" и "Чемодан, вокзал, Россия!", тем не менее имели возможность спокойно собрать вещи, не один раз съездить на разведку, подыскать работу и пр.

Государство, практически застигнутое врасплох таким поворотом событий, вынуждено было в срочном порядке создавать структуры по регулированию и социальной поддержке всех этих мигрантов и подводить под эту деятельность необходимую законодательную базу. В июле 1992 г. была создана Федеральная Миграционная Служба (ФМС), с постепенно развившейся вертикальной сетью территориальных отделений (ТМС), которые существуют сейчас во всех 89 субъектах Федерации. В феврале 1993 были приняты два закона ("Закон РФ О беженцах" и "Закон РФ о вынужденных переселенцах"). Таким образом, два потока были законодательно разграничены, однако, к сожалению, в основу разделения были положены не характер выталкивающих факторов и мотивов миграции, а чисто формальный критерий наличие или отсутствие российского гражданства.

Так, в соответствии со ст. 1 "Закона РФ о беженцах", в качестве такового считалось "прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации (подчеркнуто мною - Н.К.), которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений".

Аналогично, практически такими же словами давалось определение и вынужденных мигрантов, названных "вынужденными переселенцами" (ст. 1 "Закона РФ о вынужденных переселенцах": "...гражданин Российской Федерации (подчеркнуто мною - Н.К.), который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным группам или группам лиц, массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека" (текст курсивом отсутствует в определении беженца).Кроме того, вынужденным переселенцем может быть признано и лицо, не являющееся гражданином России, но прибывшее на ее территорию в силу вышеописанных обстоятельств и приобретшее гражданство РФ, уже находясь на ее территории.

Хотя к настоящему времени приняты уже новые, несколько модифицированные версии "Закона РФ о вынужденных переселенцах" (1995 г.) и "Закона РФ о беженцах" (1997 г.), данный принцип разделения двух категорий недобровольных мигрантов сохранился. На наш взгляд, это приводит, даже при строгом исполнении законов (а об этом пока в России можно только мечтать), к ухудшению положения реальных беженцев. Законодатель, принимая в свое время подобное решение, видимо, руководствовался тем, что "беженцы" и захотят, и смогут вернуться на прежнее место жительства (как правило, в другую страну) после нормализации там обстановки. Этого возвращения в массовом масштабе, естественно, не произошло понятно, к примеру, что может означать возвращение в сегодняшний Азербайджан армянских и смешанных русско-армянских семей, покинувших его во время погромов. Результатом стало возникновение массы конфликтных ситуаций вокруг беженцев так называемой первой волны: большинство их (по оценкам С. Ганнушкиной, около 5-7 тыс. человек, были приняты в Москве и Московской области, прожили здесь уже 7-8 лет и находятся в постоянной изнурительной борьбе с ФМС и местными властями, стремящимися "освободить от них московский регион во что бы то ни стало"¹. Распространенным явлением стало нарушение прав беженцев при прохождении предусмотренной законодательством процедуры перехода из статуса беженца в статус вынужденного переселенца.

_______________________________________

¹ Подр. см. раздел "Положение беженцев из Азербайджана в Москве и Московской области доклада "Беженцы и вынужденные переселенцы" (Ганнушкина 1997: 49-52)

Важен и другой, не улавливаемый законодательством аспект: при более поздних конфликтах люди, являющиеся реальными беженцами (потерявшие почти все свое имущество, пережившие тяжелый стресс, гибель близких и пр.) сразу принимали гражданство России и оказывались приравненными по статусу с вынужденными переселенцами, переезд которых в Россию, как уже отмечалось, обычно проходил значительно спокойнее. Я хорошо помню несколько многодетных семей, вывезенных из Сухуми на российском военном корабле "с двумя чемоданами"; скитаясь по России, они оказались в деревне Орловской области, где я проводила свои исследования, и весь колхоз буквально по ложке, по вилке, по простыне и т.д. собирал для них минимум необходимого для жизни домашнего скарба. При этом никакой специальной помощи от областной миграционной службы они так и не дождались. На фоне "обычных" вынужденных переселенцев, счет которых идет на сотни тысяч и миллионы, таких "беженцев-переселенцев" сравнительно немного и число их не растет, поскольку породившие их вооруженные конфликты погашены. Тем не менее надо учитывать, что в этой категории мигрантов более высок процент женщин и детей (как и при любом бегстве, сопровождаемом военными действиями)²; поэтому необходимо, пусть в рамках существующего несовершенного законодательства и особенно разрабатываемых в субъектах Федерации региональных миграционных программ, усилить внимание ТМС, региональных женских НПО, переселенческих организаций, а также международных организаций к проблемам этой группы мигрантов, являющихся по сути беженцами, но трактуемых законом как вынужденные переселенцы.

_________________________________________________

² По свидетельству правозащитницы И. Кагановой, с 1990 г. занимающейся помощью людям, вынужденно покинувшим Азербайджан и проживающим в Центре медико-психологической реабилитации беженцев и вынужденных переселенцев "Ватутинки-1" ФМС России, из 10 оставшихся в этом месте первоначального вселения семей "полных, крепких практически нет. Сейчас здесь всего трое трудоспособных мужчин, остальные - одинокие женщины с детьми, инвалиды, пенсионеры".

Особняком стоит проблема с мигрантами (в основном русскоязычными), покинувшими Чечню во время военных действий. По сути, "по жизненным показаниям" они беженцы; по закону вынужденные переселенцы (ведь все они граждане Российской Федерации). Правда, из-за особой трагичности их положения и их многочисленности государством предпринимаются попытки, хотя и весьма неэффективные, реализовать специальную программу помощи этой группе беженцев, направленную в первую очередь на компенсацию утерянного во время войны имущества.

Завершая разговор о "настоящих" беженцах, необходимо упомянуть еще и граждан дальнего зарубежья, стремящихся получить убежище в России или рассматривающих ее как временное пристанище на пути в Европу (это в основном афганцы, сомалийцы, эфиопы, курды и др.). Хоть и присоединившись к Женевской Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев, Россия не в состоянии нести связанные с этим финансовые обязательства, поэтому учет налажен очень плохо, а данные о количестве таких беженцев крайне разноречивы (по последнему свидетельству Т. Регент, руководителя ФМС, "всего легализованных, о которых мы знаем, 80 тыс. человек; имеющих официальный статус 2300 чел." (Регент 1997). С. Ганнушкина рисует в своем докладе значительно менее радужную картину: "ФМС не регистрирует беженцев из третьих стран, полностью перекладывая заботу о них на УВКБ (Управление Верховного Комиссара ООН по беженцам). Из числа этих беженцев до сих пор статус в России получили не более 100 человек, притом, по различным оценкам, в России находится от 100 до 300 тыс. одних только афганцев" (Ганнушкина 1997: 6).

Учитывая серьезную специфику реального положения и правового статуса как беженцев из стран СНГ, так и из дальнего зарубежья, а также огромное численное преобладание в потоках недобровольных этнических мигрантов постсоветского периода русскоязычных вынужденных мигрантов из бывших советских республик, именно последняя категория является основным объектом рассмотрения в докладе. При этом термин "вынужденный(ая) переселенец (нка)" будет трактоваться в широком смысле для обозначения не только людей, получивших в соответствие с законодательством официальный статус, но и всех русскоязычных жителей новых независимых государств, вынужденных перебраться в последние годы на историческую родину под давлением факторов этнополитического характера.

Начиная с 1989 г., когда в советских республиках уже отчетливо оформились тенденции к "суверенизации", и по состоянию на 1 января 1998 г. в Россию прибыло на постоянное место жительства около 7,5 млн. человек (см. Приложение 1, Таблица 1). Конечно, эта цифра включает и представителей коренных народов регионов выезда, в частности, Закавказья и Центральной Азии. Однако доля одних только русских в этих миграционных потоках составляет от 70 до 80%, а с учетом еще так называемых русскоязычных переезжающих в Россию украинцев, белорусов, немцев, евреев, а также представителей этнических групп, имеющих на территории России свой этнический ареал ( татар, башкир и др.), можно считать приведенную цифру примерно отражающей физические масштабы русскоязычной вынужденной миграции. Слово "физические" имеет важный качественный аспект это люди, находящиеся в специфическом положении, имеющие особые потребности, являющиеся объектом целенаправленной политики. Если подходить чисто количественно, считать "по головам", как обычно оценивают миграционную ситуацию демографы, то чистый приток в Россию (так наз. нетто-миграция, то есть разница между въехавшими и выехавшими) будет существенно меньше около 3,8 млн. чел. (Население России 1997: 144; Социально-экономическое положение России 1998: 295). Несмотря на такой объем нетто-миграции, тех, кто въехал за все эти годы из стран СНГ и нуждается в обустройстве, все равно физически более 7 млн.

Отметим две важные особенности потоков вынужденной миграции, влияющие на возможности обустройства и адаптации мигрантов и имеющие заметное "женское измерение".

1. Большинство прибывает из стран Закавказья и Центральной Азии (например, 63,6% в 1996 г. и 68,8% в 1997 г. (Социально-экономическое положение России 1997: 295)). По кумулятивным данным ФМС на 1 января 1997 г., фиксирующим только переселенцев, получивших официальный статус и таким образом "очищенным" от доли представителей титульных народов, приезжающих в Россию по экономическим мотивам, эта региональная особенность выглядит еще ярче: 21,5% зарегистрированных службой прибыли из стран Закавказья (Грузия, Армения, Азербайджан) и 59,8% из стран Центральной Азии (Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Туркмения, Таджикистан) (Численность и миграция населения Российской Федерации...1997: 62).

2. В силу исторической специфики колонизации периферийных территорий бывшей Российской, а затем советской империи, русскоязычное население концентрировалось в крупных городах (преимущественно столичных) и индустриальных центрах. Так, под данным последней Всесоюзной переписи населения 1989 г., городскими жителями были 70% русскоязычного населения в Киргизии, 77% в Казахстане, 85-95% в Армении, Грузии и Азербайджане, 94-97% в Таджикистане, Узбекистане и Туркмении (Русские 1992: 25).

Таким образом, в Россию приезжают люди со специфическим менталитетом "среднеазиатских русских"; отсюда возникновение социо-культурных барьеров между "местными" и "приезжими", особенно заметных и болезненных в сельской местности. Кроме того, отмеченные обстоятельства обуславливают особую социально-профессиональную структуру мигрирующего населения, что затрудняет, в первую очередь для женщин, трудоустройство на новом месте жительства.

Что касается вынужденных мигрантов, попадающих под "опеку" ФМС, т.е. получающих подтвержденный соответствующим удостоверением официальный статус "вынужденного переселенца", то их доля в среднем за весь период существования ФМС (с 1 июля 1992 г.) не превышает 27-30% от всех переехавших в Россию. Так, по данным на 1 января 1997 г. их насчитывалось 1 147 354 чел., на 1 января 1998 г. ( примерно 1 млн. 200 тыс. чел. (см. Приложение 1, Таблица 2). В эту цифру входят и зарегистрированные ФМС беженцы из так называемого нового зарубежья, о которых упоминалось выше. Хотя официально с 1 января 1994 г. регистрация беженцев и вынужденных переселенцев на местах осуществляется раздельно, ежегодно публикуемые статистические бюллетени ФМС не содержат разбивку вынужденных мигрантов на эти две категории. Соответственно, не найти подобных данных и в научной и публицистической литературе. Можно только констатировать, что в связи со стабилизацией этнополитической обстановки в странах СНГ число приезжающих и регистрирующихся именно как беженцы резко сократилось (как отмечала руководитель ФМС еще в 1996 г., "собственно, "настоящих" беженцев, таких, какие были в 1990 г. и позже..., уже практически нет" (Регент 1996)). Приведенные цифры дают поэтому достаточно точное представление о числе переселенцев (весьма скромном), могущих рассчитывать хоть на какую-то государственную поддержку в рамках существующей миграционной политики властей.

В отличие от анализируемых в рамках проекта "Гендерная экспертиза" МЦГИ тематических законодательных "массивов" (например, комплекса законов о труде), имеющийся ограниченный набор "миграционных" законов (см. Приложение 2) обладает значительным своеобразием, что, на мой взгляд, затрудняет не только их собственно гендерную экспертизу, но и любую другую (например, с позиций соответствия международным стандартам или потребностям складывающейся в стране миграционной ситуации). Отметим три взаимосвязанных момента.

1) Это очень "молодое" и неустоявшееся законодательство, что не дает возможности проследить за динамикой его развития и трансформации. C одной стороны, за ним не стоит длительной истории "притирки" законов к тому социальному контексту, в которых они живут и действуют. В этой связи вспоминается замечание В. Бодровой, высказанное во время Круглого стола "Гендерная экспертиза законодательства РФ в сфере репродуктивного здравоохранения": "закон это устойчивые связи; он должен действовать десятки лет".

2) С другой стороны, трудно ожидать этой "притирки", поскольку многие характеристики миграционных потоков очень подвижны, динамичны, и законодательство, естественно, за ними "не успевает". Понятны попытки правозащитников неуклонно добиваться совершенствования уже созданного законодательства и неуклонного его выполнения (к примеру, за два с лишним года действия новой версии "Закона о вынужденных переселенцах" уже очевидна необходимость внесения в него новых поправок). Однако речь идет все время об одном и том же законе, отражающем лишь часть существующих миграционных реалий. В то же время социально-политическая ситуация в основных миграционно активных регионах бывшего СССР (в частности, в Центральной Азии) в последние годы существенно стабилизировалась, о чем свидетельствует и заметное снижение масштабов миграций в 1995-97 гг. (см. Приложение 1, Таблица 3); в совокупности выталкивающих факторов нарастает экономический компонент.

В рамках существующей редакции "Закона о вынужденных переселенцах" это значительно снижает возможности предоставления русскоязычным мигрантам официального статуса, поскольку людям трудно документально доказывать "факты совершенного в отношении них или членов их семьи насилия и преследования в иных формах..." и далее по тексту закона. Это как раз одна из причин того, что число официально зарегистрированных переселенцев существенно ниже числа реально прибывших в Россию.

Попыткой отразить в правовых документах новые тенденции стало появление двухсторонних соглашений с рядом стран СНГ и Балтии о так называемом добровольном переселении, направленных в первую очередь на защиту прав собственности будущих мигрантов в странах выезда (сейчас подобные соглашения заключены с Латвией, Туркменией, Таджикистаном, Киргизией, Белоруссией и Грузией). Вызывает, однако, большие сомнения, действительно ли на этом пути удается добиться "защиты прав" переселенцев "тяжело" проходит ратификация соглашений; при существующей в стране правовой дисциплине трудно ожидать их выполнения, тем более в той их части, которая налагает определенные обязательства на страны выезда, возможности давления на которых крайне ограничены; кроме того, ряд стран СНГ (в частности, Казахстан, стабильно "поставляющий" в Россию очень большое количество переселенцев), отказываются от подписания подобного соглашения. Что касается федеральных законов, регулирующих переезд в Россию и пребывание здесь, на постоянной или временной основе, тех людей, которые не являются в ныне существующей правовой трактовке "вынужденными" мигрантами (воссоединение семей, трудовые, учебные миграции), они находятся лишь в ранних стадиях разработки. Речь идет, в частности, о Законе "Об иммиграции в Российскую Федерацию" и Законе "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". Причем к последнему из упомянутых законов, который прошел первое чтение в Государственной Думе, у юристов-правозащитников уже имеются серьезные претензии (см., напр.: Решение проблем беженцев.....1997: 21-22).

3) Существующее законодательство, на мой взгляд, не опирается на осознанно и четко определенную государством миграционную политику. По сути, то, что мы имели до сих пор, является не миграционной политикой, а вялым и неэффективным следованием за спонтанно развивающимся процессом массовых перемещений в Россию жителей бывших советских республик. Отсюда противоречивость и непоследовательность этой политики: на уровне пропагандистских деклараций и на законодательном уровне она поощряет миграцию³, а как дело доходит до практического выполнения законов существенно ее тормозит. Это происходит и за пределами России (примером является введение консульством России в Казахстане 6-9 месячного срока рассмотрения заявки о предоставлении российского гражданства), и, главное, уже на своей территории, когда речь идет о судьбах реально переселившихся людей. Вместо того, чтобы признать, что в стране нет и не будет в обозримой перспективе условий для материальной поддержки миллионов прибывших сюда русскоязычных жителей "нового зарубежья", государство вначале претендует на роль защитника "соотечественников", пробуждая в них большие надежды; когда же доходит до дела, оно фактически уклоняется от взятых на себя обязательств.⁴

Далее...